20世紀80年代以來，我國工業化和城市化進程全面加快，人口流動日益活躍。據統計，2011年全國流動人口達到2.3億人，占全國總人口的17%左右。①其中，大量人口從農村流向城市，流動人口管理問題日益突出，已成為我國城市經濟和社會發展的主要問題之一。

長期以來，以戶籍制度為基礎，建立了一整套流動人口城鄉分割的管理體制，從而引發了流動人口管理及其服務的問題。近年來，圍繞著服務型政府的建設，中央政府明確提出“2020年基本公共服務均等化總體實現”，并把它作為全面建成小康社會的主要目標之一，因而，基本公共服務均等化已從基本理念上升為國家實踐。另一方面，新型城鎮化戰略要讓農民進城“進得來、留得下、有尊嚴”。因此，在新型城鎮化背景下，如何突破戶籍管理制度，基于目前所開展的居住證制度、積分入戶制度和人口登記制度的探索，在流動人口的管理和服務之間重建制度安排，是本文關注的主要問題。

從已有文獻來看，主流觀念認為，戶籍制度對流動人口的服務起了排斥作用。擁有城市戶口就意味著能夠得到教育、醫療、住房、就業等服務的承諾，也正是由于戶口的含金量較高，其戶籍管制也更為嚴格，因此城市戶籍制度改革的激勵也就相對不足。②大多數學者提出了在戶籍基礎上的“剝離式改革”，認為深化改革的關鍵在于把掛靠在戶口之上的教育、醫療、社會保障等諸多服務進行剝離。③提出城市落戶改革的本質是決策者放棄以限制人口自由遷移的權利及其相關的社會福利來實現經濟發展與社會穩定的工具性目標，將農村進城人口的權利保障及其正義性置于政策目標中的優先地位。④

本文研究遵循戶籍制度與社會服務“剝離式”改革路徑，同時試圖在新型城鎮化戰略背景下，基于目前各地方的實踐探索，從社會服務國民待遇的理念出發，嘗試為流動人口提供不同的“社會服務包”，從而提出我國流動人口管理與服務的過渡性解決方案。

城市流動人口管理與服務的多樣性探索

近年來，為了適應大量流動人口的管理和服務的挑戰，根據各自情況和發展需求進行各種探索，我國許多城市建立起了多元化的流動人口的管理體制。在城市發展中，不同規模城市中流動人口數量相差懸殊，所面臨流動人口的管理問題也不盡相同。因此，在不同類型和規模的城市中，戶籍制度、居住證制度、積分入戶制度和人口登記制度都有可能選擇性使用，加上這些管理制度的組合，形成了多樣性的流動人口管理模式。目前，我國形成了城市流動人口管理的三大模式：一是以北京為代表的“戶居分治”模式；二是以成都為代表的“城鄉一體”模式；三是以上海、東莞、張家港等為代表的“多段聯通”模式。其中，多段聯通是遵循戶籍制度與社會服務“剝離式”改革路徑，并導入居住證和積分制，實現了流動人口管理與服務的新探索。

流動人口管理與服務的上海探索。首先，流動人口憑居住證享受全面、細致、人性化社會服務。上海市實施居住證制度后，來滬人員通過申領居住證，可以享有社會保險、教育培訓、計劃生育、衛生防疫等多項權利和待遇。同時，為解決流動人口在上海勞動力市場上面臨的困難和問題，如勞動技能和文化素質低下、勞動權益得不到保障等，上海市采取了多項措施以提高來滬人員職業技能，保護他們合法的勞動權益。上海市還探索來滬人員子女接受義務教育的有效途徑，即“以來滬人員所在地政府管理為主，以全日制公辦中小學就學為主”。同時，建立來滬人員計劃生育和公共衛生服務制度，為其提供優生優育、避孕節育、預防艾滋病等生殖保健的管理與服務。

其次，實現了居住證與戶籍的銜接。《上海市居住證暫行規定》第27條規定：居住證的持有人符合一定條件的，可以申請轉辦本市常住戶口。居住證制度作為來滬人員申辦落戶的一項過渡政策，從試點到全面推進實施已有7年。2009年2月，上海市政府推出了《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》，該辦法引入“權利與義務相對等”的設計思路，規定了申辦條件和激勵條件。申辦條件主要包括穩定居住就業、參加社保、依法納稅、能力水平、誠信記錄等內容，激勵條件主要強調能力業績和貢獻。但申辦條件設置較為嚴格，如關于參加城鎮社會保險、專業技術職務等規定基本把適用人群定位在人才類居住證持有者，政策凸顯出來的仍然是“控制人口，不控制人才”的調控目標。

最后，將積分權益制運用到居住證制度。上海從2013年7月開始，實施居住證管理的積分權益制辦法。具體而言，就是按照“權利與義務對等”的原則，根據當地人才需求和城市承載力，綜合考慮所有外來人口在城市的連續工作年限、文化程度、技能水平、就業行業和崗位、投資規模、納稅額度、獲獎等級、計劃生育、遵紀守法等情況進行積分登記。積分指標體系由基礎指標、加分指標、減分指標等組成，積分累積到一定分值后，即能夠享受該城市相應的社會服務。