以制度建設為主線系統高效推進改革

——習近平系統改革—治理觀研究之六

習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十一次會議上指出：“要以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化為主軸，增強以改革推進國家制度和國家治理體系建設的自覺性，突出制度建設這條主線”。這就深刻闡明了“深化改革”和“制度建設”之間的辯證統一關系：既要在全面深化改革中緊緊抓住制度建設這條主線，確保改革沿著正確目標和路徑順利推進；又要通過繼續深化改革堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，確保改革取得實實在在的成效，真正把制度優勢轉化為治理效能。正確把握二者的辯證關系，對于深刻理解習近平系統治理觀思想，全面貫徹落實黨的十九屆四中全會精神具有重要意義。

一、全面深化改革要抓住制度建設這條主線

改革是一場深刻的社會變革，不僅要以巨大的政治勇氣，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端；而且要以更大的政治智慧，致力于構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。各項改革舉措只有緊緊圍繞加強制度和治理體系建設這個主軸，突出制度建設功能，才能抓住本質，瞄準目標，收到實效，順利實現全面深化改革的總目標。

首先，抓好制度建設是全面深化改革的本質體現。改革本質上是一種破舊立新的活動，目的是更好促進經濟社會健康發展，而只有形成合理的制度才能從根本上保障經濟快速發展和社會長期穩定。早在1980年，鄧小平同志就深刻指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”回顧改革開放40多年的歷程，從發端于安徽小崗的家庭聯產承包責任制破僵化體制之堅冰，到我國農村改革激流騰涌，波瀾壯闊展開；從畫圈深圳南海漁村開經濟特區試驗之先河，到海南自貿區、浦東新區、濱海新區、雄安新區逐浪揚波，直至各類自貿區、開發區風生水起；從深化供給側結構性改革到深化金融體制改革，從憲法修改到深化黨和國家機構改革……改革承前啟后、守正出新，制度本質充分體現，制度價值更加鮮明，制度功能更為凸顯，制度建設分量加重，推動著黨和國家事業全面開創新局面。

其次，突出制度建設是全面深化改革的目標要求。從黨的十一屆三中全會開啟改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期，到黨的十八屆三中全會確立全面深化改革的總目標，開啟系統整體設計推進改革的新時代，再到黨的十九屆四中全會對全面深化改革工作進一步作出部署，40年的風雨兼程、艱辛探索，改革的目標更加明確、路徑更加清晰，對改革的制度性設計和要求更高、更強烈，相應地建章立制、構建體系的任務更重、更迫切。因而在新時代謀劃全面深化改革，必須以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化為主軸，把制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置，推動各方面制度更加成熟更加定型，以適應全面建設社會主義現代化強國的需要。

第三，加強制度建設是對全面深化改革成效的檢驗。改革能否經得起實踐、人民和歷史檢驗，最根本的要看形成的制度是否系統完備、科學規范、運行有效，代表并符合廣大人民的根本利益。40年的披荊斬棘、磅礴前行，改革擊楫中流、開拓實踐，從農村到城市、從試點到推廣，從經濟體制到經濟、政治、文化、社會、生態文明體制和黨的建設制度，六大改革全面發力、多點突破、縱深推進，取得了顯著成效，充分表明制度建設至關重要。進入新時代，面對當今世界百年未有之大變局和國內改革發展穩定的繁重任務，更加需要運用制度威力有效應對各種風險挑戰，發揮制度功能掌握和贏得各項工作主動。我們只有把改革的成效落實到制度建設上，轉化為可以施之長遠的制度和治理體系，并以制度建設的成果檢驗各領域各方面改革舉措的成效，才能進一步提升改革的整體功能，形成改革的總體效應，推動全面深化改革行穩致遠。

二、守正創新充分發揮社會主義制度優勢

全面推進改革是一個破立并舉、守正創新的動態過程。“破”首當其沖，是要解決問題，但“破”的目的在于“立”，是為了在解決問題的過程中推進制度創新，加強制度建設，進一步完善和發展治理體系。守正，就是要毫不動搖地守住制度的社會主義性質，始終堅持黨的全面領導，鞏固制度的人民主體地位；創新，就是要通過繼續深化改革，與時俱進地推進國家治理體系和治理能力現代化，充分發揮社會主義制度的優勢，并把制度優勢轉化為治理效能。

一是要堅持制度的社會主義性質。堅持和完善中國特色社會主義制度首先要明確，支撐我國發展的根本制度、基本制度和重要制度，都是社會主義性質的制度。因此，既要在改革中堅持和鞏固，確保黨長期執政和國家長治久安，始終沿著社會主義方向前進；又要通過改革完善和發展，充分發揮制度的社會主義優越性，為全面建設社會主義現代化國家提供可靠的制度保障。為此，一是要堅持馬克思主義的指導地位。中國特色社會主義制度是馬克思主義與我國實際相結合的產物，其完善和發展必然要以馬克思主義為指導，這也是馬克思主義的歷史使命和科學社會主義的制度化實踐要求所決定的。二是要充分發揮黨的全面領導作用。中國共產黨作為馬克思主義政黨，其與生具有的性質和使命，決定了黨的集中統一領導是堅持和鞏固、完善和發展中國特色社會主義制度的根本保證。我國改革開放的實踐也表明，只有在黨的堅強領導下，以馬克思主義為指導，才能堅守制度的社會主義性質，確保制度建設方向不變、道路不偏、力度不減，不斷自我完善和發展。

二是要鞏固制度的人民主體地位。習近平總書記強調，“中國共產黨的一切執政活動，中華人民共和國的一切治理活動，都要尊重人民主體地位，尊重人民首創精神，拜人民為師”。民心是最大的政治。人民當家作主是中國特色社會主義制度最堅實的基礎，人民的支持和參與是制度建設最根本、最有效的力量源泉。堅持人民主體地位，發展人民民主，切實保障廣大人民群眾規范有序參與國家和社會治理，最大程度彰顯了中國特色社會主義民主的廣泛性、真實性、有效性。因此，在全面深化改革中必須以人民為主體加強制度建設。既要堅持制度建設“為了人民”的價值指向，保證黨和國家事業始終以人民為中心、為人民謀幸福；又要為制度建設提供“依靠人民”的深厚動力，不斷完善人民更廣泛、持續、深入參與國家和社會治理的權利保障、機制程序等制度設置，為黨和國家事業發展匯聚人民群眾的智慧和力量。

三是要發揮社會主義的制度優勢。制度競爭是最根本的競爭，制度優勢是一個政黨、一個國家的最大優勢。黨的十九屆四中全會決定指出，中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系，并從13個方面顯著優勢強調了這種制度和治理體系的強大生命力和巨大優越性。改革就是要通過加強制度建設和完善治理體系，進一步激發制度活力，釋放制度功能，以提高制度的競爭力、影響力，更好地把制度優勢發揮出來。在推進全面深化改革過程中，我們只有使具有中國特色的制度價值充分展現、制度活力充分釋放、制度功能充分運用，真正把我國社會主義制度優勢轉化為治理效能，才能持續推動擁有近十四億人口大國進步和發展，確保擁有五千多年文明史的中華民族實現“兩個一百年”奮斗目標進而實現偉大復興。

三、系統集成把制度優勢轉化為治理效能

隨著中國特色社會主義進入新時代，賦予全面深化改革新的內涵和特點就是制度建設的分量更重。正如習近平總書記指出，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設計的要求更高，對改革的系統性、整體性、協同性要求更強，相應地建章立制、構建體系的任務更重。新時代推進全面深化改革是一項因素眾多、結構復雜的系統工程，必須緊緊圍繞制度和治理體系建設這個主軸，加強頂層設計、整體謀劃，注重系統集成、協同聯動，加快建章立制、構建體系，推動各方面制度更加成熟定型，切實把制度優勢轉化為治理效能。

1、堅定制度意識，維護制度權威

“經國序民，正其制度”。“有制”才能“有治”，“善制”方能“善治”，完善的制度是國家長治久安的根本保障。但要把制度優勢發揮出來轉化為治理效能，前提是牢固樹立制度意識，自覺維護制度權威。只有人們發自內心地尊崇制度、敬畏制度、擁護制度、遵守制度，學會運用制度思維認識問題、分析問題、解決問題，善于通過制度渠道合理合法表達訴求、解決糾紛、開展工作，自覺養成按制度辦事的良好習慣，才能更好地發揮制度在國家治理中化解矛盾、構建秩序、引導行為的積極作用；只有在全社會普遍樹起制度權威，使制度規定成為剛性約束，遵守制度沒有例外，不搞“變通”、不留“暗門”、不開“天窗”，違反制度堅決懲處，嚴厲打擊踩“紅線”、越“底線”、闖“雷區”的違規行為，才能保證制度面前人人平等，真正形成用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的良好局面。

2、加強系統集成，完善治理結構

結構決定功能。“欲筑室者，先治其基”，把制度優勢轉化為治理效能，基礎性工程是搭建“四梁八柱”的制度框架，建構科學的制度體系和治理結構。黨的十九屆四中全會在已有制度體系建設基礎上提出的“十三個堅持和完善”，是對我國制度和治理體系建設的整體性布局，也是新時代推進“中國之治”的系統性工程。應按照全會的總體要求和戰略部署，深入分析、研究各項制度、措施之間的相關關系，科學認識、把握它們之間的有機聯系，在此基礎上系統集成、協同聯動、合理布局，形成相對穩固的制度和治理結構。既要統籌頂層設計和分層對接，堅持根本制度、基本制度、重要制度相銜接，各領域各方面具體制度相配套，不斷增強制度的治理效能；又要統籌制度改革和制度運行，處理好堅持和鞏固與完善和發展的制度關系，下決心克服制度的結構性障礙，消除治理的機制性梗阻，使各項制度相互促進、緊密配合，制度與治理相互貫通、相得益彰，發生化學反應，最大程度把制度優勢轉化為治理效能。

3、健全運行機制，優化治理功能

機制連通效能。“小智治事，大智治制”，把制度優勢轉化為治理效能是通過有效的運行機制實現的。要對標十九屆四中全會部署的“十三個堅持和完善”，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，在健全協同高效的運行機制上下功夫。對于已經建立制度框架的要繼續鞏固完善，優化內部設置，規范運行程序，推動高效運轉，形成長效機制；正在探索的要攻堅克難，破頑瘴除痼疾，打通制度瓶頸，再造運行流程，努力在建章立制上實現突破，盡快形成制度安排；有待謀劃推出的要對接總體方案，守正創新，納入整體運作，特別是要聚焦國家治理體系和治理能力現代化急需的制度和滿足人民對美好生活新期待必備的制度，精心設計、周密部署，抓緊研究制定方案，明確實施的時間表和路線圖，加快形成運行合理、功能齊全的制度和治理體系。

4、強化監督考核，嚴格制度執行

制度的生命力在于執行。“一分部署，九分落實”，把制度優勢轉化為治理效能，關鍵是抓好制度的執行和落實，如果沒有執行和落實，再好的制度也發揮不出應有的作用。因此，必須強化制度執行職能，不斷提高制度執行能力。既要建立健全權責統一、權威高效的制度執行機制，明確執行職責，嚴格執行程序，壓實執行的主體責任、領導責任、監督責任，真正把各項制度落到實處，不斷提高執行效率；又要善于運用互聯網、大數據等現代科技手段創新執行方式，著力加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，推動制度一體執行，在國家治理體系和治理能力現代化上形成總體效應。既要聚焦制度有效運轉，加強對制度執行的監督，堅決杜絕制度執行中做選擇、搞變通、打折扣的現象；又要建立制度執行考核獎懲長效機制，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，最大限度激發各級干部執行制度的積極性，為把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能提供堅強保證。

【備注】本文整理整合內容獲作者授權，主要內容來源于河北日報。

作者：陳春生，系河北省委省政府決策咨詢委員會委員，中共河北省委黨校首席專家、二級教授，享受國務院特殊津貼專家和省管優秀專家。