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在公平與效率之間尋找平衡(2)

——香港保障房政策的運行機制評析

經濟適用房的主要優點是:(1)公民擁有產權,可將其作為資產傳給子孫后代,擁有主人公的感覺,會加倍愛惜房子。(2)政府建設、出售經濟適用房后,即由購買者自己管理房屋,政府保障房管理負擔較輕。(3)政府出售經濟適用房后可收回建房資金,可借適當贏利進行保障房滾動開發。相對公租房而言,該類保障房收回成本快,前期投入少。

經濟適用房的主要缺點是:(1)對保障對象的經濟水平要求較高,住房是大宗商品,經濟適用房建設成本不菲,政府多以保本微利的價格出售,盡管其售價比商品房低得多,但也不是所有低收入者所能承受,因此經濟適用房難以滿足最低收入群體的住房需要,即使像廣泛地向公民提供經濟適用房(政府組屋)的新加坡,對約占人口總數10%以上的最低收入者,也只能提供租賃性政府組屋。(2)相對公租房而言,經濟適用房的公平性有所不足。經濟適用房只售不還,一個人購買經濟適用房時經濟情況較差,并不意味著他日后經濟情況一直都較差,但即使他日后經濟情況變好,政府也難要求他退還經濟適用房。而公租房則“永遠”只提供給中低收入者,一旦承租者的資產和收入超越了規定的標準,就須退出公租房,因而更顯公平。(3)經濟適用房只售不還,政府手中的房源始終緊缺,幾無陳量房可供周轉,需持續建房,以滿足低收入者不斷增長的住房需要;而公租房卻不一樣,運轉幾個輪回后,政府手中的陳量房較多,可不斷地租給新的中低收入者,雖然公租房為了保證必要的居住穩定性,需進口大、出口小,政府也要不斷建房,但相對經濟適用房而言,建房規模還是要小得多。(4)若經濟適用房售價不菲,且廣泛實施,則會降低勞動者對低薪的忍受力,導致本地勞動力成本提升,保障對象勉力購買后,很易導致家庭投資、教育及生活等其他開支的擠出效應,給城市經濟和社會發展帶來負面影響。(5)經濟適用房的產權歸個人所有或近于個人所有,相對中低收入者而言售價不菲,在與公租房同時面對保障對象時,居住品質多強于公租房,這一點已在香港和新加坡的公屋實踐中得到了證明。同時,經濟適用房過于擴張,容易侵犯商品房市場,會對政府土地財政產生不良影響,除非這個國家或地區土地并非國有、不存在政府賣地現象,或者雖有政府賣地現象,但政府財政狀況甚好,幾乎不依靠土地財政。香港是一個土地政府所有且土地資源高度稀缺的城市,政府需借土地財政來實行低稅制,以吸引投資和人才,這就決定了香港的經濟適用房發展必然受限。

公租房的主要優點是:(1)只租不售,租賃者無需像經濟適用房購買者那樣的經濟實力,保障范圍相對較廣。(2)保障對象沒有購房壓力,既可使他們忍受相對低薪,以利降低勞動力成本,又可使他們擁有一定的經濟能力,進行家庭教育投資,或進行小規模經營性投資,促進經濟發展、社會穩定。(3)更顯公平合理。一個人在中低收入時期可以租賃公租房,等到他們由中低收入者變成較高收入者,就須退出公租房,因而更顯公平合理。(4)由于公租房一般不是根據租房市場而是根據中低收入者的經濟承受能力來確定租金,加上政府財力和中低收入者的經濟承受能力均較有限以及過度保障會培養懶漢等原因,政府一般不會為低收入者提供較寬敞、舒適的公租房,而只提供可以“遮風擋雨”、滿足基本生活需要的公租房,以激勵保障對象奮發有為,積極賺錢購買寬敞、舒適的商品房,因而公租房既能全面地為中低收入者提供住房保障,也能較好地保護住房市場,促進房地產市場的繁榮發展,相對適宜于政府對土地財政依賴程度較深的國家和地區。

公租房的主要缺點是:(1)房屋承租、退租、維護諸環節上管理任務瑣碎、繁重,需健全到位的管理制度相配套;否則,公租房勢必淪為亂象紛呈的雞肋,政府也會對其失去建設興趣。(2)建設資金籌措難,回籠慢,前期財政投入大。(3)居住空間小,不易滿足中等甚至中等偏下收入者的住房需要。因為中等、中等偏下收入者既因有一定經濟實力而對公租房的居住品質不滿,卻又無財力購買商品房,所以在以公租房為保障房主體的國家和地區一般都會以少量經濟適用房作為公租房的補充,以滿足所謂“夾心層”的居住需要,香港地區便是如此。(4)公租房租賃者不是房屋產權人,公租房不能繼承,租賃者即使長期居住,也難產生“主人翁”之感,很難像產權人那樣愛護房子,若政府廉能水平有限,則監管、維修公租房的負擔會沉重無比,公租房制度會變得腐敗不堪。

香港的土地屬政府所有,自然資源貧乏,政府需借助賣地收入來維系低稅制,以吸引投資和人才。也就是說,香港政府既有條件又有必要搞土地財政,維護住房市場的繁榮。同時,香港上世紀五六十年代因救火賑災建立了大批廉價公屋可資運轉;經過數十年的發展,香港法治健全、社會透明、政府廉能,能勝任公租房高度瑣碎、繁重的管理重任。正因為如此,香港保障房體系才會以公租房——公屋為主、以經濟適用房——居室為輔、且居室常以住房市場“調節器”的身份而存在。

如何保障公租房的平穩運行?香港政府的做法是:首先,準確界定何種經濟水平以下者需政府為他們提供公屋,科學設定公屋承租者的資產和月收入限額,以保證公屋資源不被濫用。香港房屋署根據居民家庭資產、收入、支出、房價、房租、人數等因素,決定家庭資產、月入息(即收入,下同)多少以下可承租公屋,家庭人數及年齡不同,申請公屋的資產、入息標準不同,承租的公屋面積也有所區別,該標準每年調整一次。現行資產和入息的標準見表1、表2:

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其次,根據公屋租戶的收入指數合理確定租金,以保證租戶負擔得起租金。2007年6月,香港立法會通過《2007年房屋(修訂)條例草案》(2008年1月1日起實施),用新的公屋租金調整框架取代《房屋條例》(第283章)所訂的根據法定租金與入息比例中位數的10%來確定租金的做法,將其改為根據公屋租戶家庭收入的變動而上調或下調租金。在新租金調整機制下,公屋租金每兩年檢討一次。公屋租金根據租戶家庭收入指數的變動而上下調整。新近一次租金檢討在2014年進行,雖然期間收入指數上升19.27%,但是公屋租金由2014年9月1日起的增幅則為上限的10%(香港房屋署,2016)。

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[責任編輯:楊昀赟]
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