【摘要】中國城市住房改革40年大體上分為兩個階段：第一階段是通過貨幣化手段讓單位福利公房私有化；第二個階段是商品房市場階段。40年的住房改革較好地實現了效率目標，解決了城市住房的短缺問題，讓住房資源步入富足狀態。住房制度改革實踐在多個方面實現了中國社會理論的創新，印證了“漸進性改革”在效率上的合適性。不過，由于40年的住房改革過度強調住房的商品化與產權、政府對土地出讓金的追求、銀行貨幣政策變動以及“漸進改革”本身的缺陷，住房改革過程累積了分化。新時代住房改革制度以“人人住有所居”為目標，需要構建各自獨立運行的“商品房體系”與“保障房體系”，并且重新激發單位在住房保障體系中的作用。
【關鍵詞】住房商品化 住房保障體系 住房利益 效率 分化
【中圖分類號】C911 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.008
住房改革的歷程與邏輯
早在1949年8月中國共產黨就公開承諾：“人民政府將來是一定要修筑多量的城市房屋來解決市民的住宅問題的。”[1]因此，中國政府從20世紀50年代起，就致力于為中國城市居民提供近似免費的住宅。令人始料不及的是，1949年，中國城市人均住房面積4.5平方米，而到1978年，中國城市居民的人均住房面積反而下降到3.3平方米，直至1982年，即中國政府成立33年以后，人均住房面積才恢復到1949年的人均居住水平。[2]城市住房狀況非常緊張、嚴重，“三分之一的城市人口無房或缺房”[3]。無房導致“五難”，即“燒飯吃飯難、休息睡覺難、全家團聚難、夫妻生活難、孩子復習功課難”[4]。
1978年9月，谷牧在城市住宅建設會議上指出，城市住宅問題已經“到了非解決不可的程度了”，“如果任其繼續下去，將會嚴重脫離群眾，那就不僅是一個生活問題，而成為一個政治問題了”。[5]1979年11月，鄧小平在中央副部長以上干部會上把住房緊張問題列為急迫解決的重要民生問題。[6]1978年3月6日，國務院在北京召開了新中國成立以來的第三次城市工作會議，制定了《關于加強城市建設工作的意見》，決定加速住宅建設。9月，國家建委召開了全國歷史上首次城市住宅建設會議。9月9日，李先念在國務院務虛會上強調：“特別要加快職工住宅的建設。”[7]華國鋒也多次強調要改善城鄉人民居住條件。中央提出若干原則：一是“好事要做，又要量力而行”；二是“必須充分發揮國家、地方、企業和個人四個方面的積極性，把路子走寬”[8]；三是“要堅持艱苦奮斗、勤儉建國的方針，反對鋪張浪費，反對盲目追求高標準，力求做到少花錢、多辦事”[9]。
由于城市人口絕對數增加、政府缺乏科學的城市發展規劃以及對城市住宅投資的忽略，中國出現了前所未有的住房危機。針對日益加重的住房危機，中國政府進行了一系列改革，其改革的主導邏輯就是“市場化”，改革的思路是“摸著石頭過河”“走一步，看一步”“看中學”[10]，并將中國城鎮住房改革的目標定位為：減緩短缺，將公房私有化和商品化，以實現住房資源的市場配置最終取代住房資源的行政配置[11]。
“住房”主要是一種地方、歷史現象，受制于當地經濟、社會發展水平。因此，住房改革過程中的“地方性”特征就特別明顯，這意味著在中國很難找到兩個城市有完全相同的住房政策，甚至在同一個城市也很難找到兩個單位采用完全相同的住房政策。由此，學術界對中國住房制度的階段劃分觀點也不一致。（1）四段論。[12]有學者定義1978～1993年為“以出售公房為主要內容的住房商品化”的探索階段，1994～2000年為“以權力下放為特征的住房商品化”的全面推進階段，2000～2015年為“以價格調控為主要內容”的住房市場建設階段，2016年以后屬于“回歸住房的基本功能”的房地產市場規范發展階段。（2）七段論。[13]第一個階段：中華人民共和國成立前（1912～1949年），住房是完全意義上的商品。第二階段：1949～1977年，以社會主義實物福利方式配置住房資源。第三階段：1978～1993年，以住房商品化為導向的實驗階段，實行公房提租、發補貼和出售住房試點。第四階段：1994～1998年，正式確定停止實物分房，實行保障房和商品房相結合的市場化方式。第五階段：1999～2006年，住房市場化加速并達到極高水平的階段。第六階段：2007年至今，注意到住房市場忽略了中低收入者，開始加強住房保障制度建設。中央政府制定了一系列住房保障政策，如擴大廉租房覆蓋范圍，廉租房與公租房合并，將經濟適用房重新面向中低收入家庭，推出限價商品房、自住型商品房、共有產權住房等銷售型保障房，以及公租房等，來解決夾心層的住房問題，開始將城市常住外來人口和新就業人群作為住房保障的對象。第七階段：2010年至今，希望建立房地產市場長效機制。
還有學者認為住房制度改革是“四個輪子”推動的。“第一個輪子”是變實物分配為貨幣分配的制度。“第二個輪子”是住房供應體制的變革，即由單位供應發展到通過房地產市場供應，并且針對不同收入家庭采取性質不同的有排斥性的供給辦法。例如，將廉租房供應給低收入家庭，將經濟適用房供應給中等收入家庭，將商品房供應給中等級以上收入家庭。“第三個輪子”是建立交易市場，不僅針對一手的商品房交易，更是針對二手房和租賃市場的交易。“第四個輪子”是為房地產而設置的金融服務。[14]
1978年至2002年：實物型福利住房的貨幣化。住房價值因其所處位置不同而差異巨大，因此住房的貨幣化異常復雜。為了破解上述難題，中國政府圍繞兩條主線開展改革：一條是住房實物提供與配置，另一條則是推出差異性的住房政策。
規定不同層次的城市居民居住不同類別的住房。從20世紀80年代早期住房改革推動到2002年這段時間設置的住房種類大致有以下7種。（1）解困房。解困房以成本價或低于成本價出售或出租給住房特別擁擠的居民或與父母住在一起的城市新婚夫婦。（2）安置房。對應著因為城市發展而需要搬遷的居民。[15]（3）公房。各城市政府房管部門掌握少量公房，配置給少數有城市戶口的居民。（4）單位福利房。這類住房只提供給本單位有工作檔案的正式職工（干部或工人），員工只向單位交納象征性租金，住房產權實行全民所有（單位代管）。這類住房被要求1998年年底停止，不過直到2000年以后的一段不太短的時間內，單位福利分房現象仍然存在。（5）安居房。安居工程的主要任務是：從1995年到2000年，用５年時間在原有住房規模的基礎上，新增1.5億平方米住房，用于解決中低收入家庭的住房困難問題，逐步建立具有社會保障性質的住房供應體系。安居工程直接以成本價向城鎮中低收入的無房戶、危房戶和住房困難戶出售。在同等條件下優先出售給離退休職工、教師中的住房困難戶。（6）完全市場型的商品房。對應著較好工作的高收入者，他們是干部、管理人員、個體戶以及商人，他們管理或擁有自己的企業，住房配置邏輯是市場規則。（7）康居房。建設部1999年正式實施國家康居示范工程，到2002年年底全國有50多個此類工程，涉及20多個省區市，主要分布在經濟發達地區。國家康居示范工程要求在住宅建設中更多運用新技術、新材料、新設備、新工藝，達到健康居住的效果，在全國起到示范作用。[16]
不同的住房制度對應不同層次的居民。在20世紀80年代住房改革以來的20多年內，住房政策涉及六個方面。（1）買公房給優惠制度。住房改革的主要目標就是針對單位的福利分房。決策者首先想到的就是將單位房賣給原職工，這樣一方面可以甩掉政府或企業對職工住房的維持和維修負擔；另一方面可以回籠一部分建房資金，加速后繼住房建設。國家在住房改革初期的80年代至90年代推行了“三三制”售房，即個人只要拿三分之一的資金就可以擁有一套全額住房。（2）提租制度。提租制度被當時的決策者認為是房改的兩條腿之一。理論界認為，人們之所以不愿意買房，就是因為公有住房的房租低。提租的目的是：多住房，多掏錢，迫使原公房職工主動選擇購房。（3）住房公積金制度。住房公積金采取職工和單位分別交納職工月工資的5%~6%，這種辦法能夠在相應時期內籌集到一定住房建設資金。（4）集資建房制度。由單位和職工按一定比例投入土地、資金，從而使投資職工因出資而獲得相應權利。（5）住房分配的貨幣化制度。住房貨幣化從內容上看有兩個方面的意思，一是空間上使用貨幣作為價值尺度與流通手段參與住房分配與交易，二是時間上貨幣發揮價值儲藏與支付手段的功能，跨時期為住房的分配與交易融通資金。[17]住房貨幣化的政策就是：第一，在分配原則上，將以往各種住房補貼從暗補改為明補；第二，在住房分配形式上，從直接分配實物住房的形式改為以貨幣工資形式每個月支付住房消費；第三，在住房的分配渠道上，從政府和單位的行政性分配改為通過市場流通渠道。[18]（6）廉租房制度。廉租房制度是為了解決城鎮住房特困戶的住房問題而設置的制度。（7）商品房制度。住房商品化在20世紀末被認為是中國住房改革的基本目標和解決中國住房問題的“靈丹妙藥”。住房商品化是指居民真正按市場原則買賣和租賃而取得住房的方式。
2003年至2017年：分化的住房政策。中央政府要求于1998年年底在全國范圍內停止實物型福利分配住房，不過這一政策要求直到2005年前后才在全國范圍內得以基本完成，如宿遷市2003年還在下文規范有關公房的出售問題[19]?？傮w上，從2000年至2004年這段時間仍然有少數欠發達的城市在完成住房改革第一階段，即公房商品化任務（如湖南省一所師范大學直到2002年才開始落實公房商品化任務），絕大多數中東部城市的住房政策的主線都圍繞商品房銷售制度、住房公積金制度而展開。就商品房制度來說，鑒于各城市尤其一線城市商品房價格上漲太快，國務院幾乎每一年都會出臺抑制房價上漲的政策：2005年4月30日，《國務院辦公廳關于切實穩定住房價格的通知》發布，共有八點，被稱為舊“國八條”；2006年5月24日，《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知（國辦發〔2006〕37號）》發布，有十五點，被稱為“國十五條”；2006年5月29日，國務院九部委頒布《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》，有六點，被稱為“國六條”，這一年建設部強調并督促對符合廉租房入住標準的低收入群體實現“全覆蓋”“應保盡保”，截止到2006年年底，“全國657個城市中，有512個城市建立了廉租住房制度”[20]；2008年，國務院出臺擴大內需的十項措施，簡稱“國十條”；2009年12月14日，國務院常務會議就房地產市場健康發展提出四大舉措，稱“國四條”；2010年4月10日，《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》發布，被稱為“新國十條”[21]；2011年1月26日，國務院常務會議又推出八條房地產市場調控措施，被稱為“新國八條”；2013年2月20日，國務院常務會議確定五項加強房地產市場調控的政策措施，被稱為“國五條”；2013年3月1日，國務院頒布《國務院辦公廳關于繼續做好房地產市場調控工作的通知（國辦發〔2013〕17號）》，被稱為“新國六條”；2013年5月1日，廣州市開始實施公共租賃住房政策，并于2016年作了補充[22]；2014年開始部署不動產登記的頂層制度設計以及住房公積金的專項檢查，央行發布“央五條”滿足首次購房者；2015年“兩會”的政府工作報告指出，房地產政策堅持分類指導，因地施策，落實地方政府主體責任，規定購買第二套住房的首付不能低于40%；2016年房地產政策圍繞“二孩政策、降首付、公積金調整、契稅新政、開放小區、降準、去庫存、二手房改增、租賃”等展開。2016年深圳市推出人才住房政策。[23]2017年房地產政策圍繞“降低公積金貸款利率、租售并舉、居住證新政、農民工進城買房、稅收優惠”等展開。
綜上所述，盡管中央政府一直在平抑房價，但是以商品房政策為中心的邏輯迫使城市居民只有通過市場才能獲得住房，這在客觀上迅速推高了城市住房價格。其導致的直接結果就是城鄉居民之間的住房利益因為國家政策以及社會發展等宏觀因素而加大。這一時期的住房政策可以歸納為“分化的住房政策”[24]，具體理由還有：（1）不同層級城市住房價值差異拉大；（2）城市內部不同社區類型的住房價值差異拉大；（3）居民家庭年收入與其住房價值之間的關系在強化，甚至于城市住房逐步演變成一部價值增長機器，建構成一個結構化整體。其中，“城市”和“居住區類別”成為住房價值增長的關鍵因素。北京、上海、深圳和廣州處于中國城市體系的頂端，這些城市居民的既有住房價值提高迅速；而中西部的區縣城市，由于處于城市體系的末端，所以其城市居民的住房價值提升的空間就特別小。比較之下，兩者的住房資產量差異在超限度地放大。另外，在同一城市（主要是省會以上的城市），高等級商品房或者別墅區處于城市住房體系的頂端，其住房價值上升的速度也很快；而老城區或者沒有改造的居住區，處于城市住房體系的底端，其住房價值上升的速度就特別慢。于是，城市內部不同類別居住區的住房資產量差異也在拉大。[25]
下表數據是黎泉、張波、林靖欣等學者列示的35個大中城市按城市競爭力分成四組[26]后的住房價格與城市居民家庭年收入之比。表中數據顯示，2010年各組城市房價收入比最高，除此以外，基本上是隨著時間的推移，各組城市居民需要更多年份才能付清房款。
另外，二手房交易價格呈現總體上漲的趨勢。住房價格的上漲意味著有房人與無房人之間的利益差距在拉大；在有房人內部，因為住房價值上漲的差異性，他們之間的財富差異在擴大。例如，北京市西城區的二手房就從2011年年初的30000元/平方米上漲至2016年，接近70000元/平方米；而石景山區從2011年的21000元/平方米上漲到2016年，仍然沒有突破30000元/平方米。[28]上海、廣州、深圳等大城市均存在此類現象。[29]于是，同樣是有房人就因為住房所屬區域的不同，財富增長速度不一樣。
新時期的住房制度：全體人民住有所居。近20年來，中國城市商品房價格一直處于非常規性高位，這導致新進入城市的新居民以及一直居住在城市因為各種原因而沒有解決住房問題的老居民住房困難。新時期中國特色社會主義住房政策在解決住房困難問題上應該有破解能力。
十八大報告提出要構建“市場配置和政府保障相結合”的住房制度。黨的十九大報告倡導，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。這段文字說明了新時期住房制度改革的定位、路徑以及目標，契合“以人民為中心”的新時代精神。新時期中國特色的住房制度建設有以下幾點要求。（1）多主體供給的住房制度。將商品房供應主體擴展到個人、集體、社區與合作群體。另外，只有將政府、企業與非營利機構納入保障性住房的供給主體，真正實現多方共同參與，才能更有效地緩解保障性住房供應不足的問題。（2）多渠道保障的住房制度。從土地供給保障上分析，應該讓占比較大的農村宅基地進入租賃市場；從融資方面分析，可以試用目前廣泛采用的政府與私人部門合作的PPP模式[30]、房地產投資信托基金（REITs）模式；從需求角度分析，可以對低收入家庭提供租金補貼、住房津貼、減免稅等，以提升“精準保障”水平。（3）租購并舉的住房制度。黨的十九大報告突出了大力發展住房租賃市場的迫切性。發展住房租賃市場，應從供需兩個方面入手，采取措施降低開發商的投資風險，完善保障承租人利益以及滿足其個性居住需要的法律法規，完善社會保障制度等。[31]
住房改革40年取得的偉大成就
統計數據上的成就。住房改革使住房供應由短缺過渡到富足。住房改革40年，徹底告別住房短缺。僅2016年一年，“我國商品住房竣工面積7.72億平方米，為2000年的3.45倍；商品住房銷售面積13.75億平方米，為2000年的8.3倍”[32]。40年來，國家推動的保障房工程使1900多萬住房困難群眾入住公租房，6000多萬棚戶區居民喬遷新居。[33]中國城鎮家庭人均住房建筑面積1985年、1995年、2000年、2005年、2010年、2015年、2017年分別為10.0平方米、19.2平方米、22.4平方米、28.4平方米、30.3平方米、35.3平方米、36.6平方米。[34]另外，筆者計算了手頭的兩個數據，其一是北京大學中國社會科學調查中心（ISSS）于2014年主導的家庭追蹤調查（CFPS）數據庫，結果顯示全國城鎮家庭人均住房面積為38.34平方米；其二是2015年中國人民大學數據中心主導的CGSS調查數據庫，計算結果是34.76平方米。這說明，中國城鎮人均住房面積超過35平方米已經是一個基本事實。從居住方便度看，到2010年，中國城市居民就已經達到戶均一套住房的水平。[35]住房改革增加了居民住房數量，提高了住房質量，改善了居住環境，提高了城市居民住房自有率。[36]
住房改革使城市政府獲得了巨額財政收入。住房改革初始階段，中國政府希望通過住房改革在最低目標上實現減輕財政負擔；在中層目標上實現住房資金的快速回籠，加速新的住宅建設；在遠期目標上實現建立一個公平而有效率的住房體系，促進勞動力的合理流動，實現新的經濟增長點，帶動其他產業的發展。[37]因住房改革而催生的經濟活力在各個城市都得到不同程度的體現。住房改革推動各城市政府積極啟動以為商品房項目建設供應土地為主體的各類住房建設用地的征收與拍賣，這為城市政府獲得巨額財政收入創造了機會。數據顯示，從1998年到2015年，中國城市土地出讓金總規模為27.3萬億元，其中，2014年土地出讓金收入占當年GDP的比例達到6.77%，占商品房銷售額的比重為56.28%。[38]2017年，光北京市的土地出讓金額就達到2509.1億元，[39]上海為1472億元，2018年1～5月杭州土地出讓金為1391億元。[40]在許多城市的財政收入中，土地收入占比普遍超過40%，甚至50%。[41]土地出讓所獲得的財政收入對更新城市基礎設施建設、增加公共服務數量、提升服務質量、促進城市發展發揮了重要作用。
理論創新上的成就。中國共產黨的領導是住房改革成功與繼續推進的關鍵。邊燕杰、羅根（John Logan）等認為，中國社會轉型的兩大根本社會制度——共產黨的領導與“單位”制度——是促使中國社會成功轉型的關鍵。[42]這兩個制度在住房改革40年間一直發揮關鍵作用，只是2002年以前，黨和政府的領導以及單位制同時發揮作用。這種協同強化作用使中國城市絕大部分單位的公房在短短幾年內迅速實現“私有化”，為住房商品化體制的形成打下了基礎；而2002年以后，單位制對住房改革的影響逐步減弱，城市住房供給主要依賴政府引導下的房地產開發商完成。在房地產商的推動下，城市住房市場逐步形成并日趨成熟。面對日益增長的住房價格，中央政府以及各城市政府多次出臺政策要求平抑房價。政府出讓土地給開放商，并規定或者限制商品房價格。
中國共產黨第十九次全國代表大會報告提出，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”與“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，以及“讓全體人民住有所居”，是新時代住房改革的方向與戰略目標。目標的達成需要中國共產黨的領導。
住房制度改革改變了城市住房的基本屬性與城市空間格局。住房改革以前，城市居民的住房以“公有”為特征；改革以后，則以“自有”為特征。
住房改革促使城市居住空間發生改變。[43]第一，原有社區成員發生分化、解體、重組，社會地位相近或相同的人走到一起。其中又有兩種情況：一種是社會地位得到提高的人主動遷出原社區，另覓與自己的社會階層相符的社區居住，將原社區留給社會階層相對較低者；另一種是社會地位降低的人無力居住在原社區，主動遷出原社區，另覓更低層社區居住。第二，新建小區由于品位和價格本身的差距而自然吸引不同社會階層的人，從而自然形成不同的階層社區。第三，居住在同一社區的居民在居住格局不變的情況下逐步向同一社會階層靠攏，呈現出一種社會地位和文化品位越來越接近的趨勢。[44]第四，眾多流入城市的初等勞動力集中居住在城市與農村的接壤部，這里的生活設施較差、居住擁擠、犯罪率較高、成員構成復雜，他們擁有自己的邊緣亞文化，他們通常將自己定義為“城市過客”。[45]第五，一線城市出現“蟻居”現象。住房改革引發城市居住空間階層化，各城市正在借助各小區住房的外在物理特征與符號特征而呈現出五彩繽紛的“階層”特征。
住房改革改變了人們的主觀認知。城市居民的公平觀念隨著住房改革的推進發生了本質變化。住房改革以前，住房分配制度所體現的公平原則主要是人們生理需要基礎上的“結果公平”；而住房改革以后，“機會公平”逐步演變為住房分配的重要原則。隨著改革的推進，另一個公平要素——資本，逐步成為人們獲得住房的絕對要素。
居民的市場觀念與產權意識形成，住房領域實現市場化。中國的住房改革曾經被認為是中國市場化改革的最后堡壘。[46]中國城市住房改革40年毫無疑問已經實現了這一目標。與此同時，城鄉居民因為住房改革強化了市場意識與產權意識，這給中國社會帶來了活力。它讓中國社會實現了由封閉、貧窮、落后和缺乏生機到開放、富強、文明和充滿活力的歷史巨變。住房的市場化制度改革開啟了美好生活的大門。[47]它讓人們發現市場，提高效率和質量，破除了福利分房的各種弊端，[48]“仿佛用法術從地下呼喚出”了巨大的生產力。住房商品化改革的基礎是住房所有權，獲取住房產權激發了城鄉居民的熱情，激發了居民的市場能力。相關研究證明，在住房改革40年中具有較強市場能力的城鄉居民獲得了更多的住房利益。[49]在中國城市，已經擁有住房產權的居民有更好的滿足感與幸福感。[50][51]
住房改革豐富了“中國經驗”。“漸進式改革”被中外學者歸納為“中國經驗”，是中國城市住房制度改革的基本路徑。由于20世紀80年代意識形態上的紛爭較為激烈，中外學者對城市住房改革的理論研究也眾說紛紜，從提租制度到售公房制度，再到安居房經濟適用房康居房制度、住房公積金制度、集資建房制度、住房貨幣化制度、商品房制度、公租房制度以及廉租房制度的相繼推出，以及不同的售房制度體系——商品房（康居房）、單位房、公房（政府房）以及安置房、廉租房、解困房等——的出臺，都體現了漸進式改革的基本邏輯。住房改革實踐豐富了“中國經驗”。
住房成為社會分層的分析工具。住房成為社會分層的維度擴展了既有社會分層理論的空間。既有的社會分層研究或者以收入、權力、聲望，或者以是否擁有生產資料，或者以職業為導向進行社會分層，這些社會分層的理論有一個共同點，那就是始終圍繞著“人”，或者“行動者”；而以住房為視角作分層研究則有可能改變上述傳統的分層視角，在社會分層領域植入“物”“產權”視角。以住房為社會分層維度，社會分層就會呈現出一種既有包容性又兼具排斥性的圖景。
住房改革引發的問題可能成為社會風險的預警器。隨著住房改革的推進，城市住房已經逐步脫離住房的自然屬性而實現自我增長。[52]這種增長方式突破了馬克思主義意義上的社會財富分配機制，它將社會不平等固化并累積性地向后、向外傳播，并形成“吸血機器”機制，即大中城市通過住房這部“吸血”機器將全國的資源以非常規的方式積聚起來，從而導致中西部地區和農村發展速度緩慢，社會發展的非均衡效應日益明顯。另外，也在城市內部加深了擁有產權房與沒有產權房兩個群體之間的對立。
住房改革40年累積的問題
20世紀80年代開始的住房改革，其初始目標有兩個：一是要消除住房領域的嚴重短缺現象，二是眾多城市居民希望通過住房改革來消除住房領域中的不公正現象。[53]40年后的今天，住房改革成功地實現了第一個目標，但是第二個目標不但沒有實現，反而離其越來越遠了。
住房價格高位危險運行，泡沫有加大趨勢。中國城市住房價格已經成為讓政府左右為難的頭號難題。[54]近20年的商品房制度導致房價居高不下，而且增長迅速，2000～2016年，大中城市房價年漲幅普遍在10%以上，還有超過20%的。[55]2016年，北京市三環路以內二手房的售價，每平方米就普遍超過12萬元。北京等一些大城市的城區房價在過去不到20年的時間內，上漲已經超過56倍。[56]絕大多數城市房價偏離了經濟基本面，出現了泡沫，并且還在加大。[57]有學者研究發現，如果從時間維度考量，中國30個大中城市，2003年以前泡沫較少，2005年泡沫加速膨脹，2009年泡沫膨脹劇烈，2011年泡沫膨脹勢頭有一定緩解。如果從空間維度看，東部城市的泡沫度高于中西部地區的，長三角地區城市的泡沫度最高，中西部城市的泡沫度基本接近，中部的南昌、西部的重慶泡沫最大。[58]另有學者利用2010～2014年全國27個大中城市的年度數據分析發現，我國中西部的二三線城市由于人口較少，房價泡沫水平反而高于一線城市。[59]
住房價格如此快速上漲、泡沫增大的原因除了住房商品化政策本身以外，還有銀行負利率與金融機構貸款增加、住房投機和投資泛濫、土地財政等三大推力。[60]三大推力相互強化，似乎形成難以阻擋的力量。
城市居民住房利益結構分化在加速累積。中國城市政府推行的漸進性住房改革一方面解決了中國城市住房嚴重短缺的問題，成為“中國經驗”的一部分，避免了改革過程中的整體性震蕩，另一方面卻實實在在地逐步積累和強化了不同社會空間位置的城市居民所獲得的住房利益差異。2002年以前，福利型實物公房的商品化過程使以再分配權力為核心的“位置”成為關鍵變量。這意味著處于權力核心的單位，以及在單位中處于權力中心位置的個人，有機會、有能力獲得更多住房利益；[61]而2002年以來的住房市場化過程，則基本只張揚“經濟實力”變量，那些有較多支付能力的居民更有機會——在2002年以前購買單位房，2003年以后購買商品房。于是，購買有住房的城市居民就會因國家宏觀政策（如貨幣政策）變化、社會發展進步，以及國際局勢的變遷而獲得“結構轉型紅利”。例如，上海市某居民在2005年，以8164元的價格購買到100平方米的住房，11年后即2016年，因宏觀結構變遷，他就可以收益300多萬元。最終，經過住房改革，建立在居民既有社會位置與市場經濟實力基礎上的不同住房策略行動，導致原本大體一致的居民其利益差異懸殊，進而進入不同的階層群體。住房改革累積結果加速了城市住房階層化趨勢。
總而言之，中國城市住房制度改革的結果導致城市居民之間住房利益產生較大分化。有些群體，如各類精英，獲得了更多的住房利益，他們要么以較低的花費獲得了較好的住房，要么以較高的花費獲得更好的住房；而另一些群體，如社會弱勢群體，由于其所處的單位在住房改革過程中獲取住房資源的能力低下，所以獲得特別少的住房利益。于是，以較低成本獲得好住房的精英群體就可以有更大的能力參與到商品房的買賣過程中，他們可以憑借日益成熟的金融手段（如銀行貸款、住房公積金等），獲取新的住房資源，實現“以房養房”“以房養人”“以房獲利”的目的。而在住房改革過程中沒有獲得相應住房利益的居民，則很難投資商品房，甚至隨著城市改造的推進，在不得不購買商品房的情況下，走上“房奴”之路。
城市中低收入者獲得住房的機會與可能性在降低。城市中低收入者獲得價格畸高的商品房的機會與可能越來越少，在城市獲得保障房的機會更少。首先，社會結構和社會政策造成我國農民工遭受整體性的社會排斥，從而使其住房呈現極強的同質性，并且隨著時間的推移其住房沒有改善的跡象。[62]相關數據顯示，我國在城市打工的農民工約2.7億人，如果他們中有一半定居城市，則需要1億多套與其經濟水平相適應的保障房，即使減為四分之一定居城市，也需要五六千萬套保障房。但是國家的十二五、十三五規劃中并沒有就此作出相應安排。[63]其次，城市低收入家庭的住房。截至2015年，我國約有1億人口居住在城鎮棚戶區。[64]城市居民收入不平等程度一直在上升，這會顯著加重低收入家庭的住房成本負擔，顯著降低其人均住房面積和居住質量，使大量中低收入家庭面臨買房難，出現被媒體廣泛報道的城市“蝸居”和“蟻族”等現象。[65]再次，城市低保家庭的住房。城市低保家庭在市場上的競爭能力很弱。相當一部分家庭的住房面積小、住房的內外環境差，不利于他們的身體健康。我國住房改革已經40年，可以預測，到2020年，我國大多數一二線城市都不能全面解決低收入群體的住房問題，實現住有所居的目標。[66]
住有所居、住有宜居：新時代的住房保障體系
習近平新時代中國特色住房保障體系，必須立足于中國住房改革40年的成就，立足于解決前期留下的問題，提升住房領域的公正性，構建民生型政府。因此，新時期的住房改革的總任務是，解決好廣大居民，重點是中低收入者、最低收入者和需要在城市定居的農民工的住房問題。習近平同志在黨的十九大報告中提出，“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。這就需要從戰略格局上變動我國運行近20年的商品房制度，將商品房所占份額限定在一個科學合理的范圍內，降低或剝離住房的商品性質、投資性質，增加住房的消費與保障特征，還原住房“住”的功能特征。
設置兩類住房制度，禁止保障房升值。國家有關部門負責人曾經宣稱，解決城市住房問題的基本思路是“市場加保障”。[67]保障房分為租賃型的廉租住房、公共租賃住房，以及出售型的經濟適用住房、限價商品住房，此外還有棚戶區改造安置住房與解困房。[68]新的住房保障政策需要像第一輪住房改革設定1998年為停止公房實物福利型分配年那樣，設定一特定年份為第二輪住房改革年（時間宜早不宜晚）。之后，設置各自封閉的不能越界的兩類住房制度：商品房制度與保障房制度。第一類商品房制度。商品房可以在市場上買賣交易，可以升值。第二類保障房制度。保障房只能租用，不能升值，不能轉換為商品房。把大多數中等收入人群的購買力從開發商的渠道里分離出來，發展各類可以居住使用、可以繼承但是不能上市自由交易的住房，從制度上保證普通百姓的消費性住房不得成為投資投機的對象。[69]以此將中低收入階層的居住邏輯脫離高收入者的炒房投機邏輯。[70]鑒于城市的中低收入者人數遠遠多于城市高收入者人數，就兩類住房的房源（現房、新增房）來說，需要注意兩點。一是現房的轉換與定性。將各城市現有的所有租住型的住房都納入保障房類別，而將居民通過購買獲得的住房定性為可以交易的商品房。二是新增房比例的設定。設置各城市新增住房中兩類住房的比例，原則上一線城市要求保障房占新增房的比例不低于70%，商品房不高于30%；三四線城市保障房的比例可適當降低，但也不能低于30%，商品房的比例可以適當提高，最高不能超過70%，當然具體比例還可以通過動態大數據作更加精準的測算。另外，鼓勵城市政府購買本城市居民手中的二手房，然后將其轉化為保障房，杜絕將回購房重新流入商品房市場，杜絕將保障房房源轉變為商品房房源。按如此邏輯運行一定年份，各城市保障房所占的比例就會逐步與城市住房困難人群所占的比例相契合。
建立商品房、保障房健康運行的長效機制。（1）通過兩類住房的區隔設置，實現黨的十九大報告提出的“房子是用來住的、不是用來炒的”設想。即便是炒房，也只在一個城市居民不多于30%的“小眾”范圍。（2）將土地供應方向和人口流動方向匹配起來。以城鄉一體化戰略眼光，打破城鄉土地界限，研究農村的集體建設用地進入城市商品房、保障房建設用地的政策與路徑，增加大城市的土地供應量。（3）房地產企業需要提高住房建設質量與品質，不僅要把房子蓋好，還要滿足老百姓的幸福生活需求。中國城市住房改革40年一直存在一個根本性錯誤，那就是相關政策往往使用住房建設質量的高低、容積率的多少、舒適度的高低，來區分商品房與保障房。原住房和城鄉建設部部長姜偉曾經坦言，自我國保障性住房建設開工以來，就出現了“選址離城區較遠、部分質量不過關、退出機制不完善”三大問題。國家審計署審計結果顯示，多地建成的保障性配套設施不好，居民不愿住或不能住。[71]這就不得不讓人認為，租賃保障房居住是一種不光彩、無能的表現。因此，新時期住房保障體系的健康運行必須從根本上改變這一錯誤，讓保障房與商品房除了產權性質不同、面積存在上限以外，在其他各方面（包括教育、醫療、工作等在內）擁有的相關權限沒有任何差異。
明確保障房管理主體及管理技術。城市保障房管理主體必須是城市政府住房管理部門，具體日常管理可以區縣為基層管理單位，人口較多的區縣，以街道為管理責任主體。采用現代網絡智能技術、大數據集成、自動跟蹤技術收集保障房承租人的相關信息。保障房承租者需要將自己及家庭成員的有關職業、收入、人口、生活花費等方面的數據及變化上報保障房管理信息系統，以方便保障房管理信息系統研判。當然，隨著智能技術的提升與普及，保障房信息系統也可以自動跟蹤保障房承租戶的信息變化，以評判并建議承租戶后期的延租或搬離。保障房相關管理主體與手段，需要有立法保障。[72]
新一輪住房改革需要重新激發單位的積極性。單位一直是我國政府普遍采用的一種特殊的社會組織形式，是我國社會結構的基本單元。[73]單位制是中國社會兩個核心的制度安排之一。[74]許多著名學者對“單位”作出了不少研究：如路風研究了單位體制；王滬寧、劉建軍研究了單位的社會調控、社會控制作用；邊燕杰、約翰·羅根、李路路等認為中國的單位制度是一種分層制度；單位的“德治原則”“一致性政治學”和“幕后解決”構成了單位組織的突出特征，派系結構中的權力關系和“尋租”性活動構成了單位“政治經濟學”的主要內容[75]。計劃經濟時期的住房福利就是通過單位創造并配置給單位干部職工的。非常遺憾的是，1998年的住房貨幣化改革，以及以后的商品房政策，將單位與職工住房的主要關系割裂。即使絕大部分單位為職工繳納住房公積金，為職工買房提供一定程度的貸款支持，但是在飆升的房價前，單位起的作用非常微弱。
我們認為，新時代保障房體系建設需要重新激發單位的作用。與計劃經濟時期的福利分配住房不同，新時代的單位僅僅承擔職工的住房保障功能，只向單位所在城市的無房職工提供住房保障服務，即應該盡可能向本單位職工提供出租房，讓職工交納月租獲得住房居住權，絕對禁止向職工提供產權房。單位的參與會極大緩解城市保障房不足的壓力，進而提升城市的住房保障能力。由此，“讓全體人民住有所居”的目標就非常容易實現。
（本文系國家社會科學基金重大招標課題“新型城鎮化背景下的城鄉關系研究”與國家社會科學基金項目重點課題“居住空間結構化與人口城鎮化路徑及策略研究”的階段性成果，項目批準號分別為：15ZDA044、15ASH007）
注釋
[1][3][4][5][9]房產通訊雜志社編:《國家房地產政策文件選編（1948～1981年）》，天津：房產通訊雜志社，1982年，第7、391、206、202、207頁。
[2]李斌：《住房利益分化與社會分層機制變遷》，長沙：中南大學出版社，2004年，第3～4頁。
[6]《三中全會以來重要文獻選編》上，北京：人民出版社，1982年，第273頁。
[7]《陳云文集》第3卷，北京：中央文獻出版社，2005年，第471頁。
[8]《李先念文選（1935～1988年）》，北京：人民出版社，1989年，第327頁。
[10]世界銀行為發展中國家住房改革提出的工作思路。
[11]Aimin Chen, "China's Urban Housing Market Development: problems and prospects", Journal of Contemporary China, 1998, 7(17), pp. 43-60.
[12][64]王振霞：《中國住房制度改革40年：回顧與反思》，《財經智庫》，2018年第2期。
[13][36]易成棟、高璇、劉威：《中國城鎮住房制度改革的效果——總體改善、階層分化以及對房屋普查、人口普查等數據的實證分析》，《中國房地產》，2018年第15期。
[14][55]顧云昌：《“四輪驅動”助力住房制度改革》，《清華金融評論》，2017年第2期。
[15]Si-Ming Li, "The Housing Market and Tenure Decisions in Chinese Cities: A Multivariate Analysis of the Case of Guangzhou", Housing Studies, 2000, 2(15), pp. 213-236.
[16]http://www.jnfdc.gov.cn/news/573.htm.
[17]鄭捷：《我國住房貨幣化進程中的貨幣失衡現象探究》，《上海金融》，2006年第1期。
[18]郭長祿、王家庭：《住房分配貨幣化：住房制度改革的現實選擇》，《財政問題研究》，1999年第2期。
[19]見宿遷市人民政府文件《市政府關于印發宿遷市2003年度住房制度改革有關政策調整方案的通知（宿政發[2003]107）》，http://www.suqian.gov.cn/gov/tmzf/zcwj/13491817.htm。
[20]《建設部通報2006年城鎮廉租住房制度建設情況》，2007年02月15，http://news.sohu.com/20070215/n248253082.shtml。
[21]其中第一條是“加快建設保障性安居工程，加大對廉租住房建設支持力度，加快棚戶區改造，實施游牧民定居工程，擴大農村危房改造試點”。
[22]2016年《廣州市公共租賃住房保障制度實施辦法（試行）》。
[23]《關于完善人才住房制度的若干措施深發［2016］13號》，2018年4月19日，http://www.sz.gov.cn/cn/zjsz/fwts_1_3/tzfw/yhzc_1/201804/t20180419_11774746.htm。
[24][49]李斌：《分化的住房政策》，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第25～54、102～118頁。
[25][43][62]李斌：《中國城市居住空間階層化研究》，北京：光明日報出版社，2013年，第32～35、5～6、164頁。
[26]第1組城市：北京、廣州、上海、深圳、杭州、南京、廈門；第2組城市：天津、西安、大連、濟南、寧波、福州、青島；第3組城市：沈陽、石家莊、武漢、重慶、長沙、成都；第4組城市：太原、長春、呼和浩特、合肥、蘭州、哈爾濱、昆明、南昌、鄭州、銀川、貴陽、烏魯木齊、南寧、西寧、?？?。
[27]轉引自黎泉、張波、林靖欣：《住房價格對居民消費的影響研究——基于我國35個大中城市面板數據分析》，《消費經濟》，2018年第2期。
[28]轉引自李欣點、朱恩偉、劉洪玉等：《城市同質化住房價格空間分布研究——基于半參數特征價格模型的分析》，《價格理論與實踐》，2018年第1期。
[29]轉引自張漢中、張倩、王斌等：《上海市商品住房價格分布及其影響因子分析》，《中國市場》，2018年第2期。
[30]PPP（Public—Private—Partnership）模式，是“指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果”。
[31]孟星：《深化新時代我國住房制度改革》，《上海房地》，2018年第2期。
[32]單克強：《我國住房體制改革邏輯思路及政策建議》，《西南金融》，2018年第4期。
[33]劉志強：《我國居民人均住房建筑面積達40.8平方米》，《人民日報》，2017年10月7日，第1版。
[34]轉引自易成棟、高璇、劉威：《中國城鎮住房制度改革的效果——總體改善、階層分化以及對房屋普查、人口普查等數據的實證分析》，《中國房地產》，2018年第15期。
[35][71]郁鴻元：《我國住房建設的庫存化問題及供給側改革》，《上海城市管理》，2016年第6期。
[37][46]李斌：《中國住房改革制度的分割性》，《社會學研究》，2002年第2期。
[38]高波：《房地產稅收財政困境與突破路徑》，《中國經濟報告》，2017年第2期。
[39]數據來源：https://house.focus.cn/zixun/f946638e9882ca90.html，2018年7月23日查詢。
[40]數據來源：http://www.gold678.com/union/share/12223，2018年7月23日查詢。
[41][60][63][66]包宗華：《為何我國要加快住房制度改革？》，《上海房地》，2018年第2期。
[42]Bian Y and Logan J R, "Market Transition and the Persistence of Power: The Changing Stratification System in Urban China", American Sociological Review, 1996, 61(5), pp. 739-758.
[44]段繼業：《社區階層化，現實抑或可能》，《社會科學研究》，2006年第4期。
[45]蔡禾：《“農民工”永久遷移意愿研究》，《社會學研究》，2007年第6期。
[47]穆子犁：《住房制度改革開啟了美好生活的大門——紀念改革開放40周年》，《上海房地》，2018年第4期。
[48]穆子犁：《住房所有權是住房制度改革市場化取向的基礎——紀念住房制度改革40周年》，《上海房地》，2018年第5期。
[50]林江、周少君、魏萬青：《城市房價、住房產權與主觀幸福感》，《財貿經濟》，2012年第5期。
[51]毛小平：《住房產權、社會和諧與居民幸福感研究》，《統計與決策》，2013年第3期。
[52]李斌：《城市住房價值結構化：人口遷移的一種篩選機制》，《中國人口科學》，2008年第4期。
[53]James Lee, "From Welfare Housing to Home Ownership: The Dilemma of China's Housing Reform", Housing Studies, 2000, 1(15), pp. 61-76.
[54][69]黃小虎：《我國現行城市住房制度必須改革》，《經濟導刊》，2017年第1期。
[56]數據參見包宗華：《為何我國要加快住房制度改革？》，《上海房地》，2018年第2期。
[57]況偉大：《預期、投機與中國城市房價波動》，《經濟研究》，2010年第9期。
[58]高波、王輝龍、李偉軍：《中國30個大中城市房價泡沫測度及區域差異分析》，全國高校社會主義經濟理論與實踐研討會領導小組：《社會主義經濟理論研究集萃（2014）——新常態下的中國經濟》，北京：經濟科學出版社，2014年，第20頁。
[59]陳璐佳、蔣偉偉：《我國大中城市房地產泡沫水平測度研究——基于27個城市的實證分析》，《商業經濟研究》，2016年第2期。
[61]魏萬青：《職業地位與住房獲得：城市住房改革進程中的“差序格局”》，《蘭州學刊》，2017年第3期。
[65]張川川：《收入不平等和城市低收入家庭的住房可及性》，《金融研究》，2016年第1期。
[67]趙沛楠：《加快建設保障性安居工程多渠道解決住房困難家庭的住房問題 專訪住房和城鄉建設部住房保障司司長侯淅珉》，《中國投資》，2009年12月。
[68]曹偉：《市場化下如何完善住房保障機制？》，《小康》，2014年第7期。
[70]以前的住房改革邏輯是盡可能的住房商品化。例如，針對中低收入人群推出經濟適用房，政府在土地供應、稅收等方面優惠力度很大，按道理不允許上市才能保證房子的居住功能不產生異化，但政策卻規定五年以后允許上市。推出的公租房，仍然提出五年以后可以買斷上市。按此實施下去，公租房也會產生異化。后來又推出共有產權房，依然是允許上市。（參見黃小虎：《我國現行城市住房制度必須改革》，《經濟導刊》，2017年第1期）如此邏輯，中國城市的住房保障體系永遠不可能完成。
[72]鞠懷仁：《新時代呼喚住房制度改革新突破——全國“兩會”對住房制度改革發展建言獻策》，《上海房地》，2018年第4期。
[73]揭愛花：《單位：一種特殊的社會生活空間》，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2000年第5期，第73～80頁。
[74]邊燕杰主編：《市場轉型與社會分層——美國社會學者分析中國》，上海：生活·讀書·新知三聯書店，2002年，第431頁。
[75]李猛、周飛舟、李康：《單位：制度化組織的內部機制》，《中國社會科學季刊》（香港），2000年秋季卷。
責 編／刁 娜
Efficiency and Differentiation: A Review of China's 40 Years of Urban Housing
Reform
Li Bin
Abstract: China's urban housing reform over the past 40 years is roughly divided into two stages. At the first stage, the welfare public housing people obtained from their employers were privatized through monetary means; at the second stage, the commodity housing market was introduced. The 40-year housing reform has achieved the efficiency goal, addressed the shortage of urban housing, and increased housing resources. The practice of housing system reform has realized the innovation of Chinese social theory in many aspects, which is a tribute to the appropriateness of "gradual reform" in terms of efficiency. However, due to over-emphasis on commercialization of housing and property rights, the government's reliance on land transfer fees, changes in the monetary policy and the deficiencies of "gradual reform" itself, the housing reform process has reached differentiated outcomes. In the new era, the housing system reform aims to "ensure everyone has access to housing". It is necessary to construct a "commodity housing system" and a "low-income housing system" that operate independently, and re-activate the role of the employers in guaranteeing their employees' housing needs.
Keywords: Commercialization of housing, housing guaranteeing system, housing benefits, efficiency, differentiation
李斌，中南大學公共管理學院副院長、教授、博導。研究方向為社會政策、社會分層、新型城鎮化。主要著作有《住房利益分化與社會分層機制變遷》《分化的住房政策：一項對住房改革的評估性研究》《共有的住房習俗》《中國城市居住空間階層化研究》等。
