【摘要】在公平和效率之間尋找平衡的香港住房保障政策之所以能取得成功，不僅取決于香港政府深諳住房市場(chǎng)與住房保障相互競(jìng)合之道，善于視經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入、房?jī)r(jià)等變化，為居民動(dòng)態(tài)提供不同層次的住房保障，而且取決于香港土地政府所有、政府高度依賴土地財(cái)政、法治完備、政府廉能等關(guān)鍵因素。香港住房保障政策對(duì)內(nèi)地保障房建設(shè)的啟示是，應(yīng)將經(jīng)濟(jì)適用房視為住房市場(chǎng)的平衡器，不能因其存在亂象而予以停建；公租房租金標(biāo)準(zhǔn)不宜單一化，應(yīng)視承租者的資產(chǎn)和收入差異予以區(qū)別；應(yīng)將保障房建設(shè)視為促進(jìn)住房市場(chǎng)繁榮、推動(dòng)新區(qū)開發(fā)、開展托老托幼等社區(qū)建設(shè)的抓手。

【關(guān)鍵詞】香港 住房保障 公平 效率

【中圖分類號(hào)】 F299.23 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.10.009

謝寶富，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)橹袊?guó)城市化進(jìn)程中的社會(huì)管理與公共服務(wù)。主要著作有《當(dāng)代中國(guó)政府體制論略》《居住證積分制：戶籍制度改革的又一個(gè)補(bǔ)丁？》（論文）等。

1953年以來(lái)，香港政府逐步實(shí)施了完備的住房保障政策，成功地解決了中低收入者的住房問(wèn)題。香港公屋政策是香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的基石（葉國(guó)謙，2006），是世界保障房政策的典范。香港房委會(huì)不無(wú)自豪地宣稱，香港之所以繁榮昌盛，活力無(wú)限，“公共房屋這塊基石不可或缺”（吳開澤、譚建輝、鄒偉良，2013）。關(guān)于香港公屋政策，學(xué)界雖多有研究，但對(duì)其在公平和效率之間尋找平衡的運(yùn)行機(jī)制及其啟示，尚語(yǔ)焉不詳。①鑒于此，本文擬對(duì)該機(jī)制及其對(duì)內(nèi)地保障房政策的啟示，謹(jǐn)予探討。

效率與公平：住房的兩個(gè)世界

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)里，越有需求的東西，越具價(jià)值，越有商品化的潛能，市場(chǎng)的魅力就在其可將一切有需求、有價(jià)值的東西盡可能商品化。住房作為人類最昂貴、最耐用的生活必需品和可能的奢侈品之一，在其背后有著稀缺的土地資源、昂貴的建設(shè)成本、巨大的生存和享受需求，因而住房商品化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然現(xiàn)象。通常情況下，只有市場(chǎng)機(jī)制，才能保證其充足供給。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)信奉“效率優(yōu)位”和“貨幣選票”。住房作為大宗生活必需品，難免有昂貴性特征。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果必然是富人擁有越來(lái)越多、越來(lái)越好的住房，窮人則很難憑借個(gè)人力量買房置業(yè)。然而，住房在作為富人奢侈品的同時(shí)，又是窮人賴以生存的必需品，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)住房涉及到馬斯洛所說(shuō)的人類生理、安全、社交、尊重乃至自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)各層次需求（衛(wèi)欣，2008）。政府應(yīng)履行社會(huì)價(jià)值再分配職能，積極為在市場(chǎng)上買不起房、租不起房的中低收入者提供住房保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。

由于住房兼具商品和社會(huì)保障品雙重屬性，所以住房應(yīng)分為兩個(gè)世界：一個(gè)是體現(xiàn)效率優(yōu)位的住房市場(chǎng)，另一個(gè)是體現(xiàn)公平優(yōu)位的住房保障，兩個(gè)世界之間相互競(jìng)合。

首先，二者之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。若住房保障涵蓋面過(guò)廣，保障房品質(zhì)過(guò)好，則商品房需求相應(yīng)萎縮，效率機(jī)制在住房問(wèn)題上很難發(fā)揮作用。例如，新加坡政府向80%以上的公民提供了價(jià)廉物美的政府組屋，保障房政策高度成功。與之相應(yīng)，新加坡商品房市場(chǎng)一直比較萎縮。反之，若保障房覆蓋面越小，越來(lái)越多的人需通過(guò)市場(chǎng)解決住房問(wèn)題，商品房需求旺盛，住房市場(chǎng)繁榮，則公平機(jī)制在住房問(wèn)題上就難發(fā)揮作用。

其次，二者之間存在合作關(guān)系。一方面，如果住房保障涵蓋面過(guò)廣，保障房品質(zhì)過(guò)好，商品房市場(chǎng)過(guò)于萎縮，那么政府就很難通過(guò)賣地和房地產(chǎn)稅來(lái)獲得較多財(cái)政收入。除非政府財(cái)政狀況好，無(wú)需土地財(cái)政，否則政府將難有財(cái)力推動(dòng)住房保障工作。同時(shí)，過(guò)度的住房保障還會(huì)培養(yǎng)懶漢，有礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，若住房過(guò)度市場(chǎng)化，低收入者的住房權(quán)益沒有得到基本保障，則社會(huì)很難穩(wěn)定。社會(huì)不穩(wěn)定，反過(guò)來(lái)會(huì)影響營(yíng)商環(huán)境，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，在購(gòu)房需求過(guò)旺、房?jī)r(jià)高企的情況下，普通公民的收入會(huì)被高房?jī)r(jià)和高租房稀釋，會(huì)產(chǎn)生很多不良后果。諸如，減少低收入者對(duì)低薪的忍受力，導(dǎo)致勞動(dòng)力成本上升；減少低收入者的教育及其他方面的生活支出，對(duì)其身心健康以及素質(zhì)、能力的提升構(gòu)成不良影響；減少中低收入者進(jìn)行小規(guī)模投資創(chuàng)業(yè)的幾率等。所有這些都會(huì)影響效率的提升，有礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限終會(huì)傳導(dǎo)到住房市場(chǎng)，使其發(fā)展受阻。

值得指出的是，住房具有商品和社會(huì)保障品雙重屬性，雖是學(xué)界共識(shí)，但嚴(yán)格意義上說(shuō)該提法并不準(zhǔn)確，因?yàn)椴⒎撬械淖》慷加羞@樣的雙重屬性，也并非每一套住房都有相同程度的雙重屬性。由政府免費(fèi)提供給無(wú)力在市場(chǎng)上購(gòu)房或租房者的住房和高收入者純粹通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買或租賃的住房，均不具有雙重屬性，而只有社會(huì)保障品或商品的單一屬性。介于二者之間的住房雖兼具商品和社會(huì)保障品雙重屬性，但其雙重屬性一般也會(huì)隨住房品質(zhì)的高低而有所變化。由于政府多“故意”讓保障房在品質(zhì)（如面積、容積率等）上遜于商品房，以激勵(lì)保障對(duì)象奮發(fā)有為，創(chuàng)造條件在市場(chǎng)上購(gòu)買商品房，以免縱容懶漢，所以總體而言，品質(zhì)越高的住房，商品屬性越強(qiáng)，保障品屬性越淡；反之，則保障品屬性越強(qiáng)，商品屬性越淡。當(dāng)然，這并不意味著品質(zhì)是決定住房是否具有商品性或保障品性的必要條件。

由于除了政府免費(fèi)向最低收入者提供的住房和高收入者完全通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買或租賃的住房外，介于二者之間的住房均不同程度地具有商品和社會(huì)保障品雙重屬性，所以政府首先必須劃定兩端的底線，亦即何種收入以下的公民應(yīng)由政府免費(fèi)提供保障房，何種收入以上的公民須憑借自身力量在市場(chǎng)上購(gòu)房或租房。前者似乎很好界定，凡是沒有經(jīng)濟(jì)來(lái)源、完全依靠社會(huì)救濟(jì)金生活而又沒有住房的公民，政府就應(yīng)免費(fèi)為其提供房屋居住，香港的做法是由社會(huì)救濟(jì)署為無(wú)力支付公屋租金的人支付公屋的房租。后者需綜合考慮公民收入、房?jī)r(jià)、房租以及其他各項(xiàng)支出等多種因素，相對(duì)準(zhǔn)確地判定家庭資產(chǎn)和收入多少以上就能憑借自身的力量到住房市場(chǎng)購(gòu)房或租房，而后科學(xué)合理地制定一道公民資產(chǎn)和收入標(biāo)準(zhǔn)線，規(guī)定凡是標(biāo)準(zhǔn)線以上者都需到住房市場(chǎng)買房或租房，凡是標(biāo)準(zhǔn)線以下者由政府提供不同性質(zhì)的住房。這種住房雖被視為保障房，實(shí)際上它兼具社會(huì)保障品和商品雙重特征，政府雖不會(huì)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)決定其售價(jià)和租金，但一般情況下也不會(huì)免費(fèi)供給，通常是在綜合考慮保障對(duì)象的資產(chǎn)、收入、支出及市場(chǎng)上房?jī)r(jià)和房租等多種因素后，以保障對(duì)象大體能買得起或租得起的價(jià)格出售或出租給保障對(duì)象，且其價(jià)格還會(huì)隨著保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)情況而有適當(dāng)調(diào)整。保障對(duì)象經(jīng)濟(jì)情況越好，售價(jià)或租金越高。

政府提供的保障房有出售和出租之別，前者是經(jīng)濟(jì)適用房（香港叫居室等），后者是公租房（香港叫公屋）。