應對：完善養老保障制度，建立社會養老服務體系

進一步完善養老保障制度，增強經濟保障能力

目前，我國已經建立起包括機關事業單位退休金制度、城鎮基本養老保險制度和城鄉居民社會養老保險制度在內的養老保障制度體系，基本實現了養老保障制度全覆蓋。但是，社會養老保險制度還沒有覆蓋到全體城鄉居民，仍有一部分居民游離在該項制度之外。機關事業單位退休金制度與社會養老保險制度“雙軌”運行，致使機關事業單位退休金待遇與養老金待遇差距懸殊。當前，事業單位社會養老保險制度改革已經啟動，但公務員社會養老保險制度改革還沒有提上日程。雖然社會養老保險制度城鄉統籌已經實現，但城鄉居民社會養老保險制度待遇水平普遍偏低，保障能力仍然相對有限。

因此，按照建立與經濟社會發展水平相適應的社會保障制度的要求，應該加快機關事業單位退休金制度改革，在進一步完善基本社會養老保險制度的同時，加快建立包括企業年金、職業年金和公務員年金在內的補充養老保險制度，形成多層次社會養老保障體系，增強對于老年人的經濟保障能力。

加快建立社會養老服務體系，滿足人們日益增長的養老服務需求

為積極應對人口老齡化，滿足老年人持續增長的養老服務需求，國家一直非常重視對于社會養老服務體系的建設，2006年發布了《國務院關于加快發展養老服務業的意見》，2011年發布了《國務院關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）的通知》。2013年發布的《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》，明確提出我國養老社會服務體系建設的目標：“到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。”

按照社會養老服務體系建設目標，我們應從長遠規劃角度謀劃好社會養老服務業發展的階段性任務以及保障措施，從整體上推動社會養老服務產業可持續發展：一是把握養老服務業的發展方向，通過設置養老服務內容、養老服務標準、價格確定依據和標準、入住對象的評估標準等基本規范，對養老服務業進行規范管理和監督，確保養老服務質量的提高。二是出臺社會養老服務產業發展所需的財政支持、稅費減免、信貸優先、融資渠道、簡化申報審批手續等優惠政策，加大財政資金投入，為社會養老服務產業的發展營造一個有利的環境。三是按照“誰投資，誰管理，誰受益”的原則，鼓勵和支持不同所有制性質的單位和個人投資興辦民營養老機構，開發老年服務產品。

合理確定政府養老責任邊界，加快國有養老機構改革

根據老年人的生活困難程度、家庭狀況等特點，可以將老年人分為特殊老人群體和普通老人群體兩大類。特殊老人群體專指傳統的民政保障對象，主要包括城鎮“三無”人員、農村“五保”人員及特殊貢獻者，對于這一類老人，由國家承擔養老責任，是養老服務方面的公共產品的享用對象。目前，大部分特殊老人都被安置在各級政府建立的社會福利養老院，但是這些國有養老機構的居住條件較差，安置能力較弱，服務水平較低，醫療護理服務也十分欠缺。針對這些問題，應在對本地區老人群體進行合理劃分的基礎上，加快現有的國有養老機構改革：按照產業化發展方向，建立適應市場經濟體制的運行機制，通過合資、合作、互相參股等形式和“民辦公助”、“公建民營”等模式建立產權清晰、責權明確、政事分開、管理科學的現代企業制度；對現有養老機構的各種資源進行整合，提高利用效率，國有養老機構可以在保證特殊老人群體入住的前提下，科學、合理定價，向社會開放剩余床位，提高床位利用率； 對于政府必須承擔養老責任的特殊老人群體，還可以通過政府購買服務的方式安排老人入住民營養老機構。

（作者系武漢大學政治與公共管理學院教授、博導）