也許從現在開始，政府改革進入一個政治改革和行政改革“分道”推進的階段

也許從現在開始，政府改革進入一個政治改革和行政改革“分道”推進的階段。或者說，政治改革和行政改革的分野或許將會越來越清晰。比較西方國家，中國的政府過程的基本特點是政治過程與行政過程的一體化。回顧以往三十年的改革，政治改革和行政改革彼此交融，共進共退、一損俱損。現在則不然，行政改革在加快推進，政治改革在舉步不前。

從基層政府的角度看，不論是政治層面的改革，還是行政層面的改革，我們都難以清晰地判斷出近期是否有重大轉機。就近些年的基層政府改革而言，目前還沒有整體、清晰的規劃設計，原因在于：一方面，上層缺乏意愿或者勇氣去啟動那些有重大影響的政治改革，甚至對于基層的主動探索采取某種程度的打壓策略，如多年前就曾否定鄉鎮的直接選舉；另一方面，上層缺乏意愿或者能力去推動那些有重大影響的行政改革。過往經驗顯示，中央曾經向基層政府提出若干行政改革的要求，如縣級或者鄉鎮的政府機構改革。但是，這些要求很難得到有效執行，甚至也不被基層領導們認同。許多基層黨政領導認為，上層沒有必要提出那些政府運行層面的要求。

總體來說，由于中央政府對于基層政府運行的影響力急劇衰落，中央即便對于縣鄉政府改革作出具體設計和部署，其實也很難得到執行，且不說這種設計是否合理或可行。在大一統的政府控制思路下，中央也不可能設計出真正合理可行的基層政府改革方略。面對幅員廣闊、社會經濟狀況千差萬別的基層實際，上面這些設計規劃往往是不切實際的，甚至是虛妄的。

筆者認為，基層政府的行政性制度安排，如縣鄉政府有多少個機構、多少人員崗位，行政權力如何在部門之間配置等，不應當成為中央政府的職權范圍，中央也無法安排好。中央應該在地方政治改革進程中承擔較多責任，積極規劃設計政治改革的基本框架和基本路線，成為強有力的推動者，如啟動縣鄉黨政主要領導的直接選舉。如果政治性的制度安排做出有力調整，基層自然會把這些行政性制度安排解決好。或者說，如果基層民意力量真正能夠制約政府，那些行政性問題根本不成問題。與上世紀八十年代形成鮮明對比的是，現在基層黨政領導甚至比高層更有政治改革的要求和沖動，最近十年來不斷有基層自主啟動重大政治改革舉措，因為基層黨政領導更能直接感受來自社會和公眾的改革壓力。但是，這種要求和沖動，過去未能得到積極呼應和引導。這也是上級政府的政治權威在基層不斷流失的重要原因。

最近十多年，雖然基層政府發生了令人欣慰的積極變化，但也面臨更多困難和麻煩。或者說，基層政府正在陷入深刻的治理危機之中。這種危機已經相當深重，主要來自三個領域：其一是制度化滯后帶來的危機，作為官僚機器的政府，其形態和機制都尚不成熟，上級政府還習慣于用“政治口號”“政治運動”來解決政府運行中的問題，這種“運動化”的運行邏輯帶來大量矛盾；其二是民主化滯后帶來的危機，其核心是民眾意志對政府過程的參與性不夠，政府行為難以向民眾負責，導致民眾對政府的不信任、不合作，甚至發生大量抵抗；其三是法治化滯后帶來的危機，社會經濟轉型過程中需要協調空前復雜的利益關系，法律法規供應不足加劇了矛盾的激化，甚至釀成廣泛的社會沖突。大量利益紛爭的處理無法律通道可循，許多本來可以司法過程解決的問題被擴展到政治過程中，而政治解決過程渠道不暢，大量問題在上訪、抗議等非良性過程中展開，直接后果是：普通社會問題被政治化，個體問題被群體化，分散問題被集中化，局部問題被全局化。在這種情況下，政府改革難度空前加大。基層政府在這個過程中面臨兩大挑戰：與上級的矛盾在加深，與民眾的矛盾在加深。如果改革推進力度不夠，或者改革操作失誤，則會出現這種局面：政府治理的危機與社會治理的危機比肩而至，政治性危機與行政性危機相輔相成。那么，漸進的改革過程將被迫中斷，政府轉型將在劇烈的社會政治動蕩中艱難推進。

（作者為國務院發展研究中心研究員）

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