中國鄉村要實現良好治理，關鍵在于如何通過制度創新來解決治理體制自身的沖突

現在，鄉村治理正深陷內在的自我矛盾之中。這種治理危機既困擾中央政府和地方政府，也困擾基層官員和基層民眾。中國鄉村要實現良好治理，關鍵在于如何通過制度創新來解決治理體制自身的沖突。

目前關于政府治理的研究，特別是政府的透明度和問責機制的研究，雖然成果很多，但有一個重要缺陷，這就是缺乏“黨”的研究視角。不論是實際的改革過程，還是學術研究，在總結政府透明度和問責性的過程中，都把關注的重點放在了政府機構本身，而對于黨委的組織有所忽略。在中國，研究政府的透明與問責，不能不特別關注黨組織的透明與問責。

中國是共產黨執政，現行黨政體制的基本特點是：各級政府是由同級黨委直接領導的，政府的重大決策實際上都出自黨委；在許多情況下黨委的工作和政府工作是一體的，或者說是黨委部門取代了政府部門的工作。但是，黨組織的透明過程不同于政府機構，黨組織的問責機制也不同于政府機構。在這種情況下，討論政府透明度和問責問題，也需要同時關注黨組織的透明度和問責問題。所以說，政府的績效與問責問題，實質上是黨組織的績效與問責。

在基層，在提升黨和政府的透明度和問責性方面，近些年來已經出現很多創新經驗。這些創新經驗發生的基本背景是：其一，近些年來，黨中央也在積極提倡和要求黨務公開，強調黨的工作部門要有績效評價和問責；其二，基層黨政組織在面臨大量的社會矛盾和復雜的利益關系，在處理社會經濟問題過程中，來自公民的要求和壓力，推動了黨政組織的透明度和問責性建設；其三，在基層領導中產生了一些有改革要求和政治勇氣的人，他們大膽改革傳統的黨和政府工作方式，在增強黨組織透明度和問責性方面做了很多探索。可以說，黨組織在透明和問責方面的實踐創新，是走在研究界前面的，反而研究者的觀察和總結很不夠。因此，為了更好地理解中國的黨政體制，為了更好地總結黨國體制的實際運行，開展關于黨組織的治理與創新的經驗研究很有必要。

筆者認為，研究基層黨的治理，重點內容應該是：以縣市黨組織的運行為觀察面，全面考察和總結基層黨組織在增強透明度和提升問責性方面的創新經驗，為基層黨組織的深入改革提供研究支持。在中國，以黨領政的體制是一個嚴密系統，但是這個系統內部是有層級的，也有板塊的。任何研究都沒有辦法關觀這個體制的全部，都需要選取一個特定的層級或者部門。縣（市）是中國政權體系的基本單位，縣市政權直接實施政治經濟社會的管理，而且管理功能相當完備。縣市以下政權，管理功能雖然直接但是不完備；縣市以上政權，管理功能雖然完備但是并不直接，只是一種間接的管理。所以，縣市黨政體制最能體現中國政治體制的基本特質。以縣市為基本觀察面，向上可以仰視關注省市政權，向下可以俯瞰觀察鄉村政府。所以，研究基層黨組織的治理，應該特別重視縣（市）層面。

如果改革不能在政治層面上有重大突破，治理危機的全面爆發將只是時間問題

如前所述，新世紀以來，縣鄉政府在政府體系中的位勢發生重要變化，其核心特征是：重新集權化過程全面擠壓了縣鄉政府，既造成縣鄉政府與上級政府的關系緊張，也造成了縣鄉政府與基層民眾的關系緊張。檢索這種重新集權化的起源，應該說始于1990年代中期。分稅制在造成基層財政逐步吃緊的基礎上，基層行政權力也被上級政府不斷蠶食，與此同時，上級政府施加給縣鄉政府的多種考核問責，則進一步惡化了縣鄉政府的運行環境。大致從2010年開始，中央政府意識到這種重新集權化的積弊，開始采取某些調整措施，行政性分權有所推進；在政府運行體制上，中央在政府決策與領導權產生方面有系列改革舉措。但是，迄今為止并沒有出現預期效果，更無法破解既定困局。不僅如此，有些舉措反而加劇了基層政府的內在緊張與外部沖突。

整體地看，現在基層政府已經陷入兩難的治理困局。顯然，這種危機已經超越了一般意義上的“治理”層面。從國際經驗看，治理通常指政府制定政策和執行政策的能力，一般不涉及具體的政治過程。由于中國政府過程中政治與行政性的渾然一體特征，基層政府的這種治理危機具有深刻的政治性，或者說，直接就是一種政治危機。中共十八大以來，重啟改革議程成為社會熱點話題。在接下來的改革設計中，不僅需要行政體制或者管理技術的改進，而且需要更具深度和廣度的政治改革。如果改革不能在政治層面上有重大突破，治理危機的全面爆發將只是時間問題。

中共十八大前后，國內外輿論對于中國改革都有很多議論和期待。一年多來，我們看到，新領導層有一些新舉措和新表示。從政府改革來說，中央政府已經在下放權力方面有了一些具體動作，行政性分權步伐明顯加快，主要是取消和下放了一些行政審批權限，并且表示將會在這個方向上深入推進。中央提出的改革目標是，減少政府對市場的干預，放松政府對社會的控制，規范政府與市場的關系、政府與社會的關系。只是，這種改革基本上還在行政改革范圍之內。在政治層面，尚未看到新的重大舉措出臺。相反，不論在中央、地方還是基層，傳統政治控制沒有明顯松動和改變的跡象。即便從行政改革本身來看，在基層政府層面（縣市和鄉鎮），至今也沒有清晰的頂層設計和規劃。