完善行政立法和地方立法，處理好人大立法和政府立法、中央立法和地方立法的關系，加強對行政立法、地方立法的合憲性、合法性的法律監督，進行全面的法規清理

世界范圍內各國都存在行政權力擴張和中央權力的去集權化趨勢，以及與之相伴的行政立法和地方立法膨脹趨勢。我國過去30多年的立法發展也符合世界立法發展的總趨勢，國務院和地方國家機關所制定的行政法規和地方法規規章的數量遠遠超過由全國人大及其常委會立法數量。即使全國人大及其常委會立法的實際起草機構也多數是國務院或其所屬各部委。由此，加強對行政立法、地方立法的合憲性、合法性的法律監督成為完善法律體系的重要任務。

按照我國憲法，全國人大監督全國人大常委會制定的法律；全國人大常委會監督行政法規和地方法規、自治條例和單行條例；國務院監督國務院各個部門的部門規章和地方政府規章；有立法權的地方國家權力機關監督常委會的地方法規和同級行政機關制定的地方政府規章。上述法律監督機構有權改變或撤銷被監督機構不適當的決定，包括法律、行政法規、地方法規、部門規章和地方政府規章，此即我國法律監督的“改變撤銷機制”。中國憲法和立法法規定的備案制度，即行政法規報全國人大常委會備案，地方法規報全國人大常委會和國務院備案；民族自治地方的自治條例和單行條例報全國人大常委會和國務院備案后生效；特別行政區制定的法規須報全國人大常委會備案，此即我國法律監督的“備案審查機制”。

值得注意的是，自我國法律監督制度建立以來，無論全國人大常委會還是國務院從未啟動過違憲、違法行政立法和地方立法審查案件，使得“改變撤銷機制”處于閑置狀態，備案制度也是備而不查。在實際出現了行政立法、地方立法違背憲法、法律的情況時，往往擔心啟動正式的法律監督程序會使問題鬧大，形成上下級之間、人大與政府之間的公開對立，破壞黨章所規定的“下級服從上級，全黨服從中央”原則，多采取事先通氣、“打招呼”等非正式方式促其改正。這種“協商民主”誠然有一定現實意義，但在地方與中央，立法機關與行政機關的不同利益、不同意見相互沖突時，有法不依，靠領導權威、行政慣例甚至上下級之間的熟人關系而不是正式的法律程序去解決問題，必然導致責任不清，互相推諉，影響現代化建設事業。

對此，我們的主要建議是：

第一，加強和完善以全國人大常委會為中心的立法監督制度，加強其對行政法規、地方性法規的監督，行使憲法所賦予的撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議的職權，使我國法律監督的“改變—撤銷機制”真正發揮作用，保證憲法至上，憲法法律在全國的統一實施，保證規范性文件的合法性。

第二，完善備案審查制度，認真做好全國人大常委會依法對行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例和特別行政區立法的備案工作，加強備案審查機制，注意審查機制與協商機制、撤銷機制的銜接。

第三，由全國人大和國務院對配套法規進行全面清理，對哪些法律還沒有配套的行政法規和地方法規、哪些法律的規定落實了，哪些規定沒有落實等情況，做到心中有數。“配套法規”包括兩類：一是國務院制定的行政法規，一種是綜合性的實施細則、實施條例和實施辦法，另一種是專門性行政法規。二是有立法權的地方國家機關為執行法律、行政法規而做的具體規定，即實施性立法（配套的地方法規、自治條例和單行條例）。實踐問題是，隨著我國法律體系的形成，“有法可依”問題得到解決，法律規范數量大幅增加，法律規范間的沖突日趨嚴重，對法律的實施產生很大影響。現行法律中有多少條款需要制定配套的行政法規或地方法規、自治條例和單行條例，已經制定了多少配套法規，法律已規定但還沒有制定的配套法規有多少？還沒有完全搞清楚。

完善法律解釋，實現社會變動與法律穩定的平衡，保持國家法制統一

社會關系的經常變動與法律的穩定性是一對永遠不可克服的矛盾。用法律阻礙社會的變革不行，桎梏社會變革的法律會被社會所拋棄。但絕不能因此就置法律于不顧，任意行事，亂指揮、瞎折騰，經濟上去了，但法律權威和穩定秩序卻遭到破壞。這是我國改革開放以來的一條深刻的教訓。法律解釋是實現法律的穩定性和社會關系的變動性之間平衡的一個重要手段。完全可以在保持法律穩定性的前提下，在保證和法律、法律原則一致的情況下，通過法律解釋解決這一矛盾。

中國的法律解釋可分為立法解釋、司法解釋和行政解釋三類。我國立法解釋的功能尚未得到充分發揮，而是過多地依賴于立改廢的手段。實際上，立法解釋在許多方面都可以替代成本很高的法律的立改廢，尤其是在憲法領域，由于憲法在整個法律體系中的至高無上的地位，頻繁的修憲勢必影響憲法的權威，完全可以通過憲法解釋的機制，在不同現行憲法的基本原則相沖突的情況下，使憲法既保持穩定性又能夠適應社會的變遷。

全國人大常委會1981年發布《關于加強法律解釋工作的決議》，授予最高人民法院和最高人民檢察院以司法解釋權。最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋在我國占有相當重要的地位。但司法解釋也有負面功能，即容易侵害立法機構的立法權。為此，應該從完善中國特色社會主義法律體系的高度加強司法解釋的建設，既要充分發揮司法解釋在法律實施中的重要作用，又要通過全國人大常委會備案，就是否符合相關的法律、法規問題對司法解釋進行法律審查和監督。

此外還要繼續強調社會主義法制統一原則，解決法制統一問題。法制統一的核心內涵是：一切法的規范不得與憲法相抵觸；下位法不得抵觸上位法，其他規范性文件不得抵觸法律、法規、規章；同位法之間不得相互抵觸。當務之急是立足國情和現行體制，進行雙向思考，發揮好不同立法主體的積極性，特別是發揮好中央和地方兩個積極性，在動態中實現法制統一。