原標(biāo)題：上海制定條例提升整體居住品質(zhì)、加強(qiáng)歷史文化保護(hù)——城市更新 立法規(guī)范（深閱讀）
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“建立健全城市更新公眾參與機(jī)制”“物業(yè)權(quán)利人以及其他單位和個(gè)人可以向區(qū)人民政府提出更新建議”……前不久，上海市施行城市更新條例，明確城市更新的原則、機(jī)制等，為從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升階段的城市更新，提供了借鑒。
9月1日，上海市靜安區(qū)彭浦新村街道彭一小區(qū)舊住房成套改造項(xiàng)目舉行集中搬遷。在鑼鼓聲中，居民離開(kāi)舊居，4年后，他們將搬回這里，住上新房。和很多老舊居民區(qū)一樣，建于20世紀(jì)50年代的彭浦新村，面臨著房屋結(jié)構(gòu)老化、廚衛(wèi)合用、小區(qū)公共配套設(shè)施不足等諸多問(wèn)題，居民對(duì)房屋改造的需求強(qiáng)烈。
就在同一天，《上海市城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）開(kāi)始施行。作為上海規(guī)范城市更新的一部地方性法規(guī)，它對(duì)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化區(qū)域功能布局、提升整體居住品質(zhì)、加強(qiáng)歷史文化保護(hù)等城市更新活動(dòng)作出一系列規(guī)定。明確上海的城市更新，將堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留保護(hù)為主，遵循規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進(jìn)，秉持?jǐn)?shù)字賦能、綠色低碳，民生優(yōu)先、共建共享的原則，實(shí)現(xiàn)政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作。
加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)建立統(tǒng)籌機(jī)制
在上海，持續(xù)改善市民居住條件、深化城市更新，一直是重要民心工程。今年年初，上海市政府定下目標(biāo)，完成70萬(wàn)平方米中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋改造，實(shí)施1000萬(wàn)平方米舊住房更新改造，加快推進(jìn)城中村改造。
“作為高度城鎮(zhèn)化的超大型城市，上海城市建設(shè)發(fā)展模式已經(jīng)進(jìn)入到從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升的階段。”上海市人大常委會(huì)法工委主任丁偉說(shuō)。早在2015年，上海市政府就發(fā)布了《上海市城市更新實(shí)施辦法》，對(duì)城市更新的目標(biāo)、要求、管理職責(zé)、管理制度等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。隨后，還出臺(tái)了有關(guān)“留改拆”有機(jī)更新、土地高質(zhì)量利用、風(fēng)貌保護(hù)、舊區(qū)改造等一系列政策文件。
“但目前還存在著部分存量空間功能偏離需求、利用效率偏低、環(huán)境品質(zhì)欠佳，以及城市韌性、歷史文化風(fēng)貌有待進(jìn)一步提升等問(wèn)題。”上海市規(guī)劃和自然資源局局長(zhǎng)徐毅松說(shuō)，為加大存量用地挖潛力度，向存量要效益，以更新促發(fā)展，有必要從地方性法規(guī)層面進(jìn)行制度創(chuàng)新，破解實(shí)踐難題，為有效推進(jìn)城市更新工作，建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市提供法治保障。
8月底，共八章六十四條的《條例》獲上海市人大常委會(huì)表決通過(guò)，在城市更新指引和更新行動(dòng)計(jì)劃、城市更新實(shí)施、城市更新保障、監(jiān)督管理等多個(gè)方面作了細(xì)致規(guī)定。
體現(xiàn)群眾意愿激發(fā)市場(chǎng)活力
細(xì)數(shù)近年來(lái)上海諸多“網(wǎng)紅打卡地”，比如舊廠房林立的楊浦濱江、人潮洶涌的新天地、優(yōu)雅精致的上生新所、小店林立的愚園路……很多都是由老建筑群改造而來(lái)。這些舊建筑穿越百年歷史，融合不同時(shí)代風(fēng)格，更新后成為一道道亮麗的風(fēng)景線。
在這些優(yōu)秀范例的基礎(chǔ)上，《條例》將不少有益經(jīng)驗(yàn)固化下來(lái)。“城市更新是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性的工作，為此，《條例》規(guī)定上海市政府建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全市城市更新工作。”丁偉介紹，在明晰工作機(jī)制上，《條例》還提出設(shè)立城市更新中心、建立城市更新信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)更新活動(dòng)的服務(wù)保障和動(dòng)態(tài)監(jiān)管。
為最大程度體現(xiàn)人民群眾意愿、最大限度激發(fā)市場(chǎng)活力，《條例》在群眾參與和市場(chǎng)運(yùn)作上也作出了多項(xiàng)規(guī)定。《條例》明確，“本市建立健全城市更新公眾參與機(jī)制，依法保障公眾在城市更新活動(dòng)中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。”《條例》同時(shí)提出，“物業(yè)權(quán)利人以及其他單位和個(gè)人可以向區(qū)人民政府提出更新建議。區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)指定部門(mén)對(duì)更新建議進(jìn)行歸類(lèi)和研究，并作為確定更新區(qū)域、編制更新行動(dòng)計(jì)劃的重要參考。”
堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向破解改造難題
“舊住房更新改造是改善市民群眾居住條件，提高群眾獲得感、幸福感、安全感的重要舉措。”上海市房屋管理局副局長(zhǎng)冷玉英介紹，目前上海還有近200萬(wàn)平方米居住條件較差、不成套的公有舊住房，將是“十四五”時(shí)期重點(diǎn)規(guī)劃改造的對(duì)象。
在過(guò)去的舊住房拆除重建或成套化改造過(guò)程中，由于各方面原因，少部分權(quán)利人拒絕配合，造成項(xiàng)目啟動(dòng)難、搬遷難。《條例》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)這類(lèi)難題提供了法律遵循。
《條例》明確，對(duì)于建筑結(jié)構(gòu)差、年久失修、功能不全、存在安全隱患且無(wú)修繕價(jià)值的公有舊住房，經(jīng)房屋管理部門(mén)組織評(píng)估，需要采用拆除重建方式進(jìn)行更新的，拆除重建方案應(yīng)當(dāng)充分征求公房承租人意見(jiàn)，并報(bào)房屋管理部門(mén)同意；對(duì)于建筑結(jié)構(gòu)差、功能不全的公有舊住房，確需保留并采取成套改造方式進(jìn)行更新，經(jīng)房屋管理部門(mén)組織評(píng)估需要調(diào)整使用權(quán)和使用部位的，調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)充分征求公房承租人意見(jiàn)，并報(bào)房屋管理部門(mén)同意。無(wú)論拆除重建還是成套改造，公房產(chǎn)權(quán)單位都要與公房承租人簽訂相關(guān)協(xié)議，并明確合理補(bǔ)償安置方案；簽約比例達(dá)到95%以上的，協(xié)議方可生效。
“在達(dá)到規(guī)定同意和簽約比例后，公房承租人拒不搬遷的，規(guī)定了‘調(diào)解+決定+申請(qǐng)執(zhí)行’的方式。”丁偉說(shuō)。《條例》明確，公房承租人拒不配合拆除重建、成套改造的，公房產(chǎn)權(quán)單位可以向區(qū)人民政府申請(qǐng)調(diào)解；調(diào)解不成的，區(qū)人民政府可以依法作出決定；公房承租人對(duì)決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在決定規(guī)定的期限內(nèi)又不配合的，由作出決定的區(qū)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
針對(duì)現(xiàn)行建筑間距、綠化、市政配套等標(biāo)準(zhǔn)難以適用于歷史建筑保護(hù)、舊住房改造項(xiàng)目的問(wèn)題，《條例》還明確應(yīng)按照環(huán)境改善和整體功能提升的原則，制定差異化的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。
