完善人大立法制度，處理好人大立法與常委會立法的關系，使立法更加有序，減少沖突

根據我國憲法，全國人大立法制度由全國人大立法和常委會立法組成。全國人大常委會有權制定除全國人大制定刑事的、民事的和有關國家機構方面的法律以外的其他法律。從1954年9月到2009年年底，全國人大及其常委會共制定法律和有關法律問題的決定及法律解釋679件，其中由全國人大制定的135件，占19.9%，全國人大常委會制定的544件，占80.1%。從發(fā)展趨勢看，全國人大制定的法律所占比例越來越少。在地方立法的層面，過去20多年來只有極少數(shù)地方法規(guī)由省級人大制定，多數(shù)都是由省級人大常委會制定的。

常委會立法多有其必然性。全國人大代表將近3000人，每年召開一次會議，會期10天左右，由于會期和議程等緣故，代表很難充分發(fā)表意見，更不可能一項法案審議多次，難以承擔繁重的立法任務，成本極高。全國人大常委會只有175名委員，參政議政能力高，每兩個月召開一次會議，討論較為充分，召集較為容易，審議通過法案效率較高。盡管如此，常設機關也不等于全國人大本身，如果絕大部分法律都是全國人大常委會而不是全國人大制定的，絕大多數(shù)地方性法規(guī)都是地方人大常委會而不是地方人大制定的，必將極大削弱法律法規(guī)本身的人民性、合法性。

按照我國憲法，全國人大制定刑事、民事、國家機構等方面的基本法律，全國人大常委會在全國人大閉會期間有權在不與全國人大制定的法律的基本原則相沖突的情況下，部分補充和修改基本法律。但是，近年來的立法實踐表明，如何行使常委會立法權，如何在行使該權力時不侵犯全國人大立法權，還存在許多問題，也出現(xiàn)了不少爭議。就民事基本法律而言，我國現(xiàn)行的《婚姻法》《物權法》《合同法》由全國人大制定，但是同樣屬于民事基本法的《侵權責任法》《涉外民事關系法律適用法》卻由全國人大常委會制定。就刑事法律而言，《刑法》和《刑事訴訟法》均由全國人大制定，1997年刑法修正和1996年、2012年的刑事訴訟法修改也由全國人大通過，但修改了50個條款、取消了13個非暴力經濟性犯罪死刑的《刑法修正案（八）》卻是全國人大常委會討論、通過。有鑒于此，完善人大立法制度的主要建議是：

第一，把人大制度的修改完善作為我國政治制度的頂層設計之一，從長遠和全局考慮，認真對待。

第二，堅持人民主權原則，切實增強法律民主，扭轉偏重發(fā)揮常委會職能的國家權力機關立法，實化而不是虛化人大立法權，確保人民代表的立法權，而不是由代表選出的常委會委員行使被代表的立法權。

第三，明確全國人大和常委會立法權的界限，在修改基本法律問題上務必要尊重全國人大的立法權，使全國人大制定基本法律的權力落到實處。

第四，全國人民代表大會充分行使立法監(jiān)督的職權，加強全國人民代表大會對全國人大常委會在全國人大閉會期間部分補充和修改基本法律的監(jiān)督，建立、健全全國人大的批準程序。

第五，通盤考慮和改革現(xiàn)行人大代表及人大常委會委員的產生方式、數(shù)額、代表性、會期等問題。