二、加強部際統籌，謀劃整合型周邊經濟戰略

由于涉及經濟和外交，且經濟政策的制定分屬不同部委，因而在推進周邊經濟外交過程中的部際協調難以避免。

其一是外交部門和經濟部門之間的協調。總體上，在強調以國內經濟發展為國家戰略優先目標的時代，“外事工作必須堅持以經濟建設為中心”。[5] 在這種大方針下，經濟外交的側重點在于經濟，以政促經。外交部門服務于國家經濟發展這一中心工作，通過推進政治關系來擴大中國對外經貿關系，為國內經濟穩定發展創造良好的國際環境。[6] 在金融危機的背景下，這種努力的作用更為突出。

周邊外交中的經濟政策主要由貿易、投資、貨幣、金融、能源、援助、農業合作以及基礎設施的互聯互通等方面構成。[7]這些重要經濟政策均由相應的主管經濟部委制定，如周邊貿易政策和對周邊援助政策由商務部主管，貨幣政策主要由中國人民銀行制定，金融政策主要由財政部主導，能源政策由國家發展和改革委員會制定，[8]而外交部門不是上述任何一項經濟政策的直接制定者。當然，在某些對外經濟政策制定問題上，中國已建立了相應的部際協調機制，例如在外援政策上，2008年，商務部就會同外交部、財政部等有關部門和機構，正式成立對外援助部際聯席機制；2011年，部際聯席機制升級為部際協調機制。[9]借由這些協調機制，外交部門也能參與其中，但職能為參與討論和協商，不發揮主導作用。目前，經濟部委仍擁有最重要的經濟資源，是經濟外交政策主要制定者，若其更多地從經濟角度看待經濟外交，可能會忽略周邊經濟政策的政治或者安全外溢性，包括可能的機遇以及挑戰。

其二是經濟部委之間的協調。經濟外交的政策制定往往牽涉到各個經濟部委，而不同的經濟部委分工、職責和功能各不相同，因而在推進某一具體經濟政策方面的步調不盡相同。因此，除了外交部門和經濟部委之間的協調外，同樣需要在經濟部委之間加以協調。以目前周邊外交中基礎設施互聯互通這一重要戰略抓手為例，跨境鐵路或公路的規劃建設涉及了交通運輸部、發改委和商務部等部委。這些部委從本部門的權責出發，分頭管理，共同參與跨境交通項目的最終決定。對周邊國家的重大投資項目，也涉及到發改委、商務部、工信部以及國資委等不同經濟部委。同一經濟政策的決策分散于不同經濟部委間，加之各部委有著不同的政策思路，可能會制約經濟政策制定的效率和效果。

不同部委分管不同經濟政策的制定是歷史形成的現實結果，也是政策制定專業化的客觀要求。但在周邊外交大戰略下，這種決策分工可能存在較大問題：效率低下是其一，最為嚴重的是周邊經濟政策無法為實現周邊外交這一戰略目標服務，可能出現過于重視經濟利益而忽視國家外交利益和安全利益的現象。經濟外交片面強調發展利益，計較貿易或項目投資的收益得失，而忽略長期收益和戰略收益。外交和安全部門所重視的以確保國家領土完整為訴求的主權利益、以維護周邊地區穩定為指向的安全利益以及以擴大周邊影響為核心的權力利益難以在經濟政策中得到體現。經濟政策和外交目標之間存在脫節，使外交目標難以在經濟政策中體現，無法獲得最需要的經濟資源支撐，經濟政策也無法產生更為積極的外交效果；在周邊國家經濟活動中的“義”、“利”關系正確處理上也可能存在問題。[10]

以中央周邊外交工作座談會為指導，在新時期的周邊外交中，中國要更加突出外交的重要性，要以全面發展與周邊國家的關系為戰略目標，把維護周邊和平穩定作為中國周邊外交的重要目標，形成中國與周邊的命運共同體。[11]在周邊外交的框架內，外交工作為國內經濟發展服務的同時，經濟政策也要為外交決策服務。要更為重視“以經促政”，使經濟資源成為提升中國在周邊政治和安全影響力的重要物質保障。外交部在對周邊經濟政策制定中話語權不足的現狀需要改善，可適當突出其地位，發揮其自身特色和優勢，給周邊經濟外交注入更多的外交思維。[12]外交部也要加強對經濟政策的研究，強化自身的能力建設和人才建設。[13]

經濟與外交部門之間關系的協調以及各經濟部委之間關系的處理，主要思路應著眼于整合和管理周邊外交過程中所需要的經濟資源，避免經濟資源的部門化、分割化和碎片化影響整體周邊外交的推進。實現目標相近、利益相融和機制相配的周邊經濟外交政策，關鍵是要發揮黨管外交的制度優勢，在更高層面加強集中統一，密切主要分管領導間的溝通，增加相關部委之間的人事交流，完善部際協調機制，更加重視外交部門的作用，安排好外交部門和經濟部委以及各經濟部委之間的權責范圍，統籌國家主權利益、安全利益和發展利益。部際統籌的根本目標是要確保有關部門能夠超越部門利益，服從和服務于國家整體利益的大外交，努力促成外交利益和經濟利益的共同實現。