第三，兩種模式的改革思路和操作方式不同。

新都改革的思路和取向注重的是大刀闊斧、著眼布局。新都改革首先從公推直選上取得突破，然后實行“三會開放”、“三務公開”和民主測評，從構建了一整套從民主選舉、民主決策、民主管理到民主監督的黨內基層民主制度體系。而乳山改革的思路和取向關注的是細節設計，切實可行。在公推直選程序設計上，根據各單位的實際情況而采取了兩種不同的操作方式； 并且在制度安排上增加了鎮黨委班子不駐會委員， 從而解決了鄉鎮公推直選實踐與《干部任用條例》《公務員法》的銜接問題； 此外，為確保選舉過程透明公開和選舉結果公平公正， 乳山市還精心設計了一些輔助程序， 進一步完善鄉鎮公推直選的基本程序，例如，為了讓黨員群眾更加熟悉了解候選人，在人數較多的試點單位， 專門組織了候選人與黨員群眾見面；在選舉過程的每個基本環節，都邀請了人大、政協以及各方面代表全程參與，以確保整個選舉過程的透明公開和公平公正。由此看來，兩者的改革思路和取向，都有其值得肯定的意義和價值。

（三）關于發展黨內民主的幾點思考

綜上所述，通過對新都和乳山這兩種黨內基層民主發展模式的比較分析，不難看到，兩者可以說各有其優勢，但也各有其不足，因而很有必要相互借鑒，進一步發展完善。同時，對兩者實踐中存在的一些問題，筆者也試圖立足于黨內基層民主建設的整體格局和持續發展，提出一些對策性的思考：

首先，在充分肯定黨內基層民主發展取得成效的基礎上，還要進一步規范和完善公推直選的制度設計以及相關的配套制度建設，進一步提升黨內基層民主的制度化水平。筆者認為，兩種模式在公推直選實踐中所取得的這些新鮮經驗應當充分加以肯定，但對于各自在制度安排上包括覆蓋范圍、程序設計以及配套制度建設方面存在的一些不足之處應當不斷總結和完善，這樣才能逐步走向規范化、程序化，不斷提升其制度化水平。譬如說，公推直選究竟是選書記還是選班子更為科學合理，公推直選的推廣領域和適用范圍究竟多大才切實可行，公推直選的每個基本環節究竟哪些人員參加才較為合適，等等，這些具體問題還有待今后實踐中進一步研究解決。最近黨的十八屆三中全會通過的《決定》強調指出：在干部選拔工作中，要“發揮黨組織領導和把關作用，強化黨委（黨組）、分管領導和組織部門在干部選拔任用中的權重和干部考察識別的責任，改革和完善干部考核評價制度，改進競爭性選拔干部辦法，改進優秀年輕干部培養選拔機制，區分實施選任制和委任制干部選拔方式，堅決糾正唯票取人、唯分取人等現象”。這就為我們今后如何進一步深入發展黨內基層民主指明了前進方向。

其次，黨內基層民主的深入發展有待于從以往主要關注民主選舉這一基礎性環節，而轉向更要注重民主決策、民主管理和民主監督等后續環節，即實現從黨內選舉轉向黨內治理的路徑轉換。以往各地開展的黨內基層民主建設的側重點基本上都放在民主選舉這個環節。因為只有在民主選舉上取得突破，才有可能在民主決策、民主管理和民主監督上繼續加以推進。這一過程本身體現了民主政治發展的內在邏輯。然而，如果民主選舉的成果要得到鞏固和發展，還必須在民主化進程的后續環節上繼續加以推進。這是因為，雖然選舉是民主政治的基本要求，是實現更高程度的民主的前提條件，但選舉并不是民主的唯一內容，也不能解決民主進程中的所有問題。正如有的西方學者所指出：“不管選舉對民主政治來說有多么關鍵，也僅僅是周期性地舉行，并且也只允許公民在政黨提供的高度集中的對象里選擇，特別是在民主化的早期階段，這種情況容易衍生出讓人眼花繚亂的變種”[4]，諸如賄選、虛報選票數、造假選票等選舉舞弊現象以及程序的不完善等等。新加坡學者鄭永年也認為，黨內民主不僅僅是要選人，更重要的是要選政策。領導人很重要，票決就是要選拔有能力的人。政策更為重要，候選人的政策意向和其執行能力極為關鍵。民主作為一種治理結構，不僅僅是選舉。如果僅僅側重于選舉，民主會導致無窮的負面問題。[5] 可見，選舉并不是政治生活的唯一的靈丹妙藥，它并不能解決所有的政治問題。從近些年我國各地的實踐來看，如果基層民主建設僅僅停留在選舉環節，而后面的決策、管理和監督不能隨之跟進，尤其是在民主監督上不能切實奏效，那么當初舉行民主選舉的既定目標就難以實現，民主選舉的實際效果就會大打折扣，最終只能淪為一種徒有其表的民主形式，而這樣的民主選舉終究也是難以為繼的。因此，當民主選舉發展的一定階段時，為進一步鞏固選舉的民主成果和推動黨內民主的深入發展，迫切需要從注重民主選舉轉向注重民主治理，在決策和監督上加大民主改革力度，尤其是要加強對黨內“一把手”權力的制約和制衡，這是民主政治發展當然也是黨內基層民主發展的必然要求。

最后，在加強黨內民主建設的同時，迫切需要進一步加大以黨內民主帶動人民民主的力度。近些年來，我們黨在推進社會主義民主政治建設的進程中，提出了以黨內民主示范和帶動人民民主的根本途徑，但如何實現這種帶動作用，還是一個值得研究和有待解決的問題。筆者認為，要充分發揮黨內民主對于人民民主的示范和帶動作用，還必須通過一定的具體路徑才能真正實現。近些年來我國民主政治建設的實踐深刻表明，必須充分利用我國現有的政治制度平臺，才能有效發揮黨內民主示范和引導人民民主的這種作用。不過，無論是從新都還是乳山的實踐探索來看，都還做得遠遠不夠。盡管他們在推動黨內民主選舉方面進行了大量的制度創新實踐，并逐步向黨內民主治理加以推進，但相對而言， 在帶動人民民主方面的實踐探索還很不理想。乳山市在以黨內民主帶動基層民主方面開展了一些工作，同時也注意吸納人大代表、政協委員參與公推直選和民主監督，但在如何推動人大民主、政協民主等方面還比較欠缺。新都區雖然在實行“三會開放”和黨務公開方面進行了一些實踐探索，也取得了一定的成效，但主要集中在黨內民主領域，而在人民民主領域，在基層民主特別是國家民主層面上，黨內民主的示范和帶動作用還未能有效地體現出來。最近，黨的十八屆三中全會的《決定》在談到加強社會主義民主政治制度建設時， 專門闡述了以下三個方面的重要內容： 一是推動人民代表大會制度與時俱進，二是推進協商民主廣泛多層制度化發展，三是發展基層民主?？梢姡渣h內民主示范和帶動人民民主，必須充分發揮我們現有政治制度平臺的作用，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，這樣才能最終實現社會主義民主政治建設的根本目標和任務。