摘要：四川成都市新都區和山東省乳山市是十六大以來黨內基層民主發展熱潮中涌現出來的兩個在全國最具影響力和持續性的試點，并在實踐中形成了享譽全國的黨內基層民主發展的兩種不同模式。在實地考察和調研的基礎上，通過對這兩種模式進行全面系統的比較研究，具體分析兩者各自的優勢與不足，進而對當前黨內基層民主建設中存在的問題提出一些對策性的思考和建議。

關鍵詞：黨內基層民主 比較研究 發展趨勢 發展前景 發展需求

黨的十六大以來，在中央高層的號召和推動下，全國各地興起了一股黨內基層民主發展的熱潮， 涌現出了一大批探索黨內基層民主發展新形式的改革試點，遍布四川、江蘇、湖北、山西、山東、云南、重慶、吉林、江西、河南等許多省份。時至今日，有一些改革試點早已半途夭折而成為“曇花一現”，還有一些雖然仍在繼續試驗但因缺乏特色而影響不大，而其中最具影響力和持續性的試點應當是四川成都市新都區和山東省乳山市。這兩個試點雖然一個在西南地區，一個在東部沿海，但它們都屬于縣級單位，都是在黨的十六大召開之后不久便開始啟動，至今已有十余年的發展歷程，并且先后獲得了中國地方政府創新獎，在實踐中形成了享譽全國的黨內基層民主發展的兩種不同模式。近期，我們分別對新都和乳山這兩個試點進行了實地考察，試圖通過對這兩種發展模式的比較研究，具體分析兩者各自的優勢與不足，進而對其發展進程中存在的問題提出一些對策性的思考和建議。

一、新都的基本經驗及其特點

2003年以來，新都區根據黨的十六大提出的發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明的要求，積極開展了基層民主政治建設的創新實踐。他們從擴大黨內民主、保障黨員民主權利出發，探索建立以公推直選、“三會”開放、民主評議為主要內容的基層民主政治制度創新體系。在鎮黨委書記公推直選實踐中，陸續制定了《鎮黨委書記公推直選及管理意見》以及與之配套的《成都市新都區鎮領導班子成員選拔任用及管理試行辦法》等9個具體實施辦法，逐步建立起從民主選舉到任期管理、從黨務公開到民主決策、從民主評議到質詢罷免的一整套相互銜接、系統配套、切實管用的制度體系。2005年，新都區由于在基層民主政治建設及制度創新方面的突出貢獻，獲得了第三屆中國地方政府創新獎入圍獎。

（一） 新都的主要經驗

1、公推直選：民主選舉的制度創新

新都區根據黨的十六大提出的“提高黨的執政能力建設”的要求，把公推直選鄉鎮黨委書記作為突破口，2003年11月，首先在木蘭鎮進行了公推直選鎮黨委書記的試點工作。在試點取得成功經驗的基礎上，開始在全區范圍內進行了鎮黨委書記、村支書以及中小學校長、醫療衛生系統主要負責人等多層次、多方面的公推直選，用黨內民主來引導和帶動基層社會民主。到2005年，新都區的11個建制鎮、299個村已全面推行了基層黨組織負責人的公推直選，以及新都區所屬的56所中小學、19個醫療衛生單位的主要負責人也全部采取公推直選的方式產生。新都區公推直選鎮黨委書記的基本程序和方法是：一是發布公告。公推直選鎮黨委書記須在全區范圍內通過電視、報紙、網絡等媒體發布公告，公布職位、基本條件、推薦方式、報名時間和地點等。二是資格審查。區公推直選工作領導小組負責對報名者進行資格審查，并將資格審查結果在區內電視、報紙、網絡等媒體上進行公示。三是實地調研。組織資格審查合格人員到公推直選鎮進行實地調研。四是公開推薦。召開公開推薦大會，產生鎮黨委書記公推直選候選人初步人選。通過資格審查的人員按抽簽確定的順序依次進行演講，演講時間為1 0分鐘；參會人員填寫推薦票，當場公布推薦結果，得票數前兩名的為黨委書記初步候選人；初步候選人當場回答群眾提出問題。五是組織考察。由區委組織部、區紀委組成考察組，按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》的規定，對直選候選人初步人選進行考察。六是確定人選。區委全委會根據推薦結果和考察意見，集體討論確定候選人預備人選，并進行公示。七是差額直選。召開鎮黨員大會差額直接選舉鎮黨委書記。在會上先由2名正式候選人發表競職演講，然后由到會且具有選舉權的黨員進行投票選舉，差額產生鄉鎮黨委書記。八是區委備案。將黨員大會的選舉結果報區委備案。

2、開放“三會”，取消書記辦公會：民主決策的制度創新

開放“三會”即開放基層黨委常委會(全委會)、政府常務會、人大常委會（簡稱“三會”），邀請部分黨代表、人大代表、政協委員和一些普通黨員群眾代表列席會議，就相關問題反映民意、發表意見、建言獻策。早在2001年，新都區就開始建立并實施市民代表列席政府常務會議制度。到2003年初，新都區把這一制度擴大到區委全委會和常委會，建立了黨員代表列席會議制度，規定每次會議邀請5名普通黨員代表列席，讓黨員代表了解區委的工作安排，監督區委的決策程序，并把會議內容帶到廣大黨員中去評議。此后，又把這一制度向區人大常委會和各鄉鎮推廣。通過開放“三會”， 擴大了基層民主，從制度上保障了廣大黨員群眾的有序參與，讓群眾真切地感受到了自己的民主權利；建立了黨委、人大、政府的“陽光操作”的運行機制，形成了民主、公開的議事決策機制，使領導決策更加符合民意，更加體現群眾的利益訴求。

在開放“三會”的基礎上，還通過弱化常委會權力、強化全委會權力這項改革，取消了書記辦公會，常委會也從原來的決策機構演變為議事機構，主要職能是確定提交全委會的議題，凡涉及重大問題、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金的使用等“三重一大”問題，全部交全委會集體討論決定。這可以說是實行決策民主化制度創新的最大亮點。通過這一改革，理順了全委會和常委會之間、上下級黨委之間的關系，明確了各自的職權范圍，實現了權責的有機統一，較好地解決了權責相分離、決策不科學、權力過于集中的問題，有利于提高決策的民主化和科學化水平。

3、黨務公開：民主管理的制度創新

為了落實廣大黨員的知情權，新都區還進行了黨務公開的探索，并建立了一整套行之有效的制度和規范：第一，從公開內容上看，要求在區一級，凡涉及重大問題、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金的使用等“三重一大”問題； 在鎮和街道主要涉及鎮黨委、街道黨工委關于黨的建設、經濟建設、社會發展、干部人事調整的決策、決定、決議等重大事項，都必須進行公開。第二，從公開形式上看，一是實行黨員代表及普通黨員列席全委會制度。規定每次會議邀請3名黨代表和2名普通黨員列席，讓他們了解區委的工作安排，參與區委的決策，并把會議的內容傳達到廣大黨員中去。二是通過媒體公開。除涉及國家機密外，區委都主動邀請報社、電視臺參加區委全委會，及時將全委會形成的決議、決定向全區公布。三是利用網絡平臺和文件報刊等形式向社會公布。這就從內容和形式上對黨務公開作出了明確規定，保證了黨務公開的經常化、制度化。

4、民主評議：民主監督的制度創新

2003年8月，新都區開始了民主測評領導干部的嘗試，邀請了154名人大代表、政協委員、企業和群眾代表，對區委和區政府的17名黨政領導干部進行測評。同年10月，接著又對各鎮領導班子成員開展了群眾測評。在總結和完善民主測評工作的基礎上，逐步將這一做法通過制度的形式加以固定下來，建立了民主監督領導干部的長效機制。2003年以來，新都區先后制定并下發了民主測評區級黨政領導干部、區級部門領導班子成員、鎮黨政領導班子及其成員、村（社區）黨支書記、村委會（社區居委會）主任等4個實施辦法。

（二）新都經驗的主要特點

新都區發展黨內基層民主的實踐經驗主要有以下幾個特點：

第一，改革的力度大、覆蓋面廣，制度創新的民主化程度較高。自2003年11月以來，新都區已經在全區11個建制鎮、299個村推行了黨委（支部）書記的公推直選，而且全區的56所中小學、19個醫療衛生單位的主要負責人也全部采取公推直選的方式產生。目前新都區的鎮、村兩級基層黨組織負責人，都經過了嚴格意義上的公推直選過程而產生。

第二，改革具有系統性、整體性，改革成果的制度化水平較高。新都區堅持把基層民主政治建設作為一個系統工程來抓，改革的主導者一開始便有著清晰的思路，通過逐步試點、推廣完善和整體推進等幾個階段的積極探索，在基層民主實踐中大膽進行制度創新，同時又十分重視制度的配套建設，從而使基層民主建設的制度創新成果得到鞏固，達到了較高的制度化水平，逐步形成了一整套黨內基層民主建設的制度體系。以公推直選鎮黨委書記為例，新都區為了深化和鞏固改革實踐取得的成果，陸續制定了《鎮黨委書記公推直選及管理意見》以及與之配套的9個具體實施辦法，從鎮黨委書記的公開推薦、差額直選、選拔工作的監督、鎮黨政領導班子人員的組成、對鎮黨委書記的述職評議、質詢、罷免、考核獎勵以及黨員代表列席鎮黨委會等各個具體環節，都作了程序上的規范和完善。

第三，改革具有持續性、可復制性，制度創新成果不斷深化而且在更大范圍被推廣應用。近年來，新都區委主要領導雖然幾易其人，但都堅持不懈地深化和推進改革，使新都基層民主政治建設走上了一條循序漸進和逐步深化的發展軌道。正如有學者所指出：新都模式的價值“不僅僅因為其基層民主政治的創新，而在于新都幾屆領導班子持續推進其發展和深化”。[1] 并且，新都經驗很快受到四川省委及成都市委領導的高度重視和充分肯定，并在成都市范圍內全面加以推廣，從而使新都區改革創新成果的制度化水平進一步得到提升。可見，新都改革具有很強的持續性和可推廣性。

二、乳山的主要做法及其特色

黨的十六大來，山東省乳山市圍繞“發展黨內民主、帶動人民民主、推進民主治理”進行了大膽探索，進行了黨代表大會常任制、直選鎮黨代表、直選鎮村兩級基層黨組織負責人等創新實踐，并將公推直選范圍向機關、學校、醫院、企業及社會組織拓展延伸，形成了全面推進黨內基層民主的新格局，走出了一條 “以上帶下、以下促上、整體推進”為特色的黨內基層民主建設之路，受到了社會各界的廣泛關注，被媒體稱之為“乳山模式”。2008年1月，乳山市“全面推進黨內民主”項目榮獲第四屆中國地方政府創新獎。

（一）乳山的基本經驗

1、積極探索和完善黨內權力結構

自2003年以來，乳山市開始了黨代會常任制改革試點。在試點過程中，積極探索完善權力結構，通過試行黨代會常任制，重新界定了書記辦公會、常委會、全委會和黨代會之間的關系，尤其強化了全委會的決策職能，弱化了常委會的決策職能；明確了常委會主持市委經常性工作，向全委會負責并報告工作；規范了常委會、全委會之間的關系，對重大問題和任用重要干部實行常委會票推、全委會票決制度；將過去每5年召開一次黨代會改為每年召開一次，與會代表除了聽取、審議有關工作報告外，還對市委、市紀委班子及市委委員進行民主評議和信任度測評，評議結果作為干部考核、獎懲、提拔、任用的重要依據；充分發揮黨代表在黨代會閉會期間監督、調研、視察等作用，黨委在作出重要決策前，均需廣泛征求黨代表的意見等等。通過以上一系列改革創新，乳山市在完善黨內權力結構方面進行了積極探索，使黨代會的地位與作用得到了的重視和發揮。

2、進行鎮、村兩級公推直選試點實踐

2004年，乳山市在山東省首次進行了黨代表直選鎮黨委書記和班子成員的改革實踐。2004年4月，率先在馮家、乳山口和徐家等三個鎮進行了黨代表直選鎮黨委領導班子試點。其主要做法是：一是改革以往黨代表的產生辦法，由基層黨員直接選舉黨代表；二是改進提名方式，市委不提名候選人，只就職數配備、構成比例、任職資格等提出指導性意見，凡本鎮或全市符合條件的候選人都可以報名競選這一職位；三是提高差額比例，將書記、委員候選人的差額比例由以往的不低于20%全部提高到100%；四是改革選舉方式，由黨代表直接差額選舉鎮黨委書記、副書記和委員；五是改革委員構成，各增設一名農村和企業委員，參加黨委會議，履行委員職責，以增強委員的代表性，提高決策的科學性。此后不久，接著又開始了公推直選村黨支部書記的試點實踐，即先由黨員推薦和群眾推薦確定候選人，在正式選舉前，候選人在黨員大會上進行競職演說，然后按黨員一人一票，群眾一戶一票進行直接選舉。開始時只有20%的村實行了公推直選，近年來已經提高到了50%。