四、基于政府間關系調適的國家治理體系創新

健全政府間職責權限分工體系，保證各個政府切實有效地履行自己的職責，以提高整個政府體系的運行效率，是現代國家治理體系建構的另一個重要任務。中國自古以來就是一個地域廣闊、國情復雜的大國，又長期采用中央集權的等級制行政體制，國家治理始終面臨著如何處理好中央集權與地方分權關系的難題。過度的中央集權限制了地方政府在區域性事務治理上的自主權，往往使中央政府陷入不堪重負的境地；而擴大地方自主權，又很容易助長地方的離心傾向，形成地方勢力尾大不掉之勢。從秦以后歷代有關郡縣制與封建制的爭論，以及近代有關地方自治和聯邦制的討論，都可以看到缺乏處理政府間關系的有效制度框架所導致的中央集權與地方分權的兩難困境。

新中國成立之初，我國一度建立了大行政區體制，“高饒事件”發生后，為防止中央權威旁落，隨即撤銷了大行政區體制，各省直接對中央負責。隨著高度集權的計劃體制的建立，中央“統得過死”問題又很快暴露出來。為此，毛澤東1956年在《論十大關系》中提出了發揮中央和地方兩個積極性的主張，強調了分權管理的必要性。后來毛澤東在一些場合更是針對中央集權的體制弊端，提出要學習歐美國家的地方分權體制，認為歐洲和美國發展比較快，“一條原因是歐洲分成了許多國家，有利于充分發揮積極性，美國發展也快，原因則是各州有相當大的自治權”(21)。但是這些設想一直沒有轉變為制度創新的嘗試。從總體上講，雖然改革之前也有過一定范圍的政策性放權的嘗試，但中央高度集權始終是政府體制的基本格局。

改革開放以來，為調動地方政府推進改革和加快地方經濟建設的積極性，中央進行了持續性的放權改革。這其中，最具實質性意義的制度創新，就是分稅制改革。財政關系是政府間關系的核心，稅收的征集和分配是從根本上影響中央與地方關系的“第二種基本方法”。(22)在分權化的財政體制下，地方政府成為擁有獨立的財力和財權，具有獨立經濟利益目標的公共事務管理主體，而不再僅僅是統收統支財政體制下縱向依賴的行政組織。相對獨立的財力和財權，不僅確認了地方政府相對獨立的利益，而且賦予了地方政府按照自主意志實現其行政目標，以及不斷擴張其自主性的現實能力。持續性的權力下放改革，打破了之前中央高度集權的權力結構，形成了中央集權與地方分權相結合的體制格局。但嚴格地講，迄今為止的放權改革基本上是一種政策性放權措施，而不是一種法律化的制度建構，因而困擾國家治理幾千年的“中央管轄權與地方治理權間的緊張和不兼容”(23)的難題，并沒有真正從制度上得到破解，而只能在央地動態博弈中找到一個暫時的平衡點，由此也就帶來國家治理的一系列混亂現象：一是五級政府之間的職責分工依然是一種量的分工模式，政府間只有權限的區別而沒有職能的差異。政府職責分工的同構化，不僅造成了大量宏觀微觀職能配置錯位的現象，而且極大地模糊了各級政府的剛性職責。二是政策性放權雖然賦予了中央政府收放自如的自主性，卻不可避免地導致了政府間行政博弈的泛濫，加劇了“一收就死、一放就亂”的局面。三是壓力型體制的權力邏輯，派生出了事權、職責逐級下移，財力、權力逐級上收的逆向運行機制，導致政府間職責與權限、事權與財力不匹配的現象不斷加劇。

從總體上講，目前中國政府間關系還停留于行政承包制的水平。在此，各級政府自上而下地將行政目標分解為指標任務下達給下級政府，進而將指標任務的完成情況作為對下級政府考核的基本依據。行政承包機制的初衷是強化對下級政府的職責目標控制，但在實施過程中卻產生了一個重大的“制度意外”，即以剛性任務來約束下級政府行為的制度安排，恰恰進一步擴大了地方政府行為選擇的自主性空間。一方面，行政承包制雖然給各級地方政府施加了一系列剛性行政壓力，但類似經濟承包制中的“交足國家的，剩下都是自己的”，下級政府以保證完成上級“規定動作”的方式，換取了一個相當大的做“自選動作”的自主性空間。另一方面，行政承包制是一種典型的結果導向的控制機制，政府間的信息不對稱決定了上級政府無法有效監控下級政府的行為過程，因而下級政府事實上以服從行政結果控制的方式換取了彈性極大的行政過程、行政手段的自主性空間。這正是運動式治理和“欺上瞞下”的行政博弈泛濫的重要體制背景。

在等級制的行政體制下，各級地方政府都是中央政府的執行機構，中央政府并沒有執行中央政策的獨立系統。在地方政府作為地方利益代言人的角色日益突出的背景下，不可避免地出現了中央政令不暢，甚至“政令不出中南海”的局面。為增強中央權威，中央政府只能借助強化人事和財政控制，以及“一票否決”的行政承包責任制，來控制地方政府的行為。這種控制機制由于嚴重弱化了地方政府的自主權，反過來又驅使地方政府廣泛地借助于各種“變通”策略，以及“擺平”式的非常規運作機制來應付其承擔的治理職責。從理論上講，中國作為單一制的中央集權國家，中央政府的權力幾乎是無限制的，中央政府不僅可以通過人事變動、資源配置等手段牽引地方政府的行為，而且可以對各級政府行為直接進行行政干預，但事實卻是中央政府實現自己行政意志的能力因為各種行政博弈而被極大削弱。反過來，地方政府合法的自主權相當有限，但其根據自己的意志選擇性履行自己的職責和執行上級政策的自主性空間卻極大。(24)政府間博弈的規則系統的缺失客觀上造成了中央痛感權威嚴重不足，而地方不停地抱怨自主權太小的悖論。

上世紀90年代以來，針對地方治理面臨的日益復雜的現實挑戰，全國各地特別是東部沿海地區廣泛興起了地方政府創新的熱潮。這些創新實踐在推進政府角色轉型、優化政府運行機制等方面都取得了一定的成效。但作為一種在現有體制框架內應對地方治理危機的反應，地方政府創新實踐從一開始就因體制的“天花板”效應而在推進治理創新方面受到了很大的限制。相對于宏觀的體制框架，地方政府創新只能是一種微觀運行機制的創新；相對于穩定的核心制度安排，地方政府創新只能是一種邊緣性、技術性的創新。特別是在行政體制改革缺乏明晰的路線圖，相關創新實踐缺乏有效的政治激勵的情況下，地方政府創新實踐往往不是曇花一現，就是長期逡巡不前，大量創新成果無法轉化為規范性的制度安排，創新實踐及其成果都存在嚴重的碎片化現象。顯然，粗糙、不穩定的政府間關系不僅使長期困擾國家治理的難題無法破解，而且直接制約了政府管理方式的創新。加強規范政府間關系的制度體系創新，建立健全政府間法律化的職責權限分工體系，已經成為創新國家治理體系的重大現實課題，其重要意義和緊迫性遠遠超過了大部門體制的改革。