政府角色及其管理方式的現代轉型，是現代化進程的重要組成部分，也是現代國家治理體系建構的核心問題。中共十八大明確提出“黨領導人民有效治理國家”的命題，并將國家“制度體系”建設提到前所未有的戰略高度，寓意極為深刻。建國60多年來國家治理的指導思想、思維方式和體制建構都發生了深刻演變。在經歷了種種反復、迷惘，并在改革開放實踐中重新回歸常態國家之后，建構現代國家治理體系合乎邏輯地成為中國政治和行政體制改革的總體目標。在中國政治與行政合一的體制框架內，政府在整個國家治理體系中扮演著決定性的角色，無論是市場體系的成熟、公民社會的成長，還是政府治理結構的完善，最終都取決于政府角色的現代轉型，政府體制的演變直接決定著現代國家治理體系成長的進程。

一、現代國家治理體系的結構性特征

國家的治理方式是由公共事務量與質的屬性，以及公共事務治理的眾多技術條件決定的。市場經濟、民主政治、開放社會、多元文化等現代性因素的成長，及其交織形成的復雜關系，使得現代國家的公共事務數量規模急劇膨脹，治理的難度也不斷挑戰著政府治理能力的極限。在應對巨量公共事務治理的艱巨性挑戰過程中，現代國家逐步形成了日益復雜的治理結構和制度體系。這其中，政府與市場、社會的互動關系，政府內部多元治理主體之間職責權限的分工，構成了現代國家治理體系成長的兩大主軸。前者的核心問題是合理地界定政府、市場、社會相對自主的行為邊界，形成三者既相互制約又相互支撐的合作治理框架，以共同應對公共事務治理的政府失靈、市場失靈及組織失靈問題；后者涉及的是如何在合理地厘定各個政府的職責和權限的基礎上，建立縱向和橫向的政府間合作關系，以提升政府治理的整體績效。

工業化、城市化、市場化等現代性因素成長所引發的“大轉型”，是人類歷史上罕見的社會生活秩序的整體性變遷，它不僅從根本上改變了經濟生活、社會生活和政治生活的邏輯，而且重塑了現代國家政治、經濟、社會的關系，并最終演化出了法治政府、市場經濟、公民社會三元鼎立的現代國家治理結構。按照吉登斯的概括，工業主義和資本主義構成了現代性的兩個維度，它們的結合掀開了從傳統社會向現代社會的大轉型。①工業化和城市化進程給人類社會帶來了以往難以想象的財富積累，社會組織結構的深刻變遷也賦予了個體前所未有的社會流動機會以及自由選擇空間。但是，大轉型過程中整個社會生活秩序急劇而深刻的變遷，大大超出了社會正常的自我調適的可能范圍，不可避免地使國家治理陷入了空前的混亂境地。在自由競爭的“大轉型”時代，傳統社會組織形式的解體，守夜人式的弱政府對市場采取的自由放任態度，導致市場的交易準則橫行于社會生活的各個領域，資本力量成為經濟、社會和政治生活的共同主宰。“如果允許市場機制成為人的命運，人的自然環境，乃至他的購買力的數量和用途的唯一主宰，那么它就會導致社會的毀滅。”②

在社會解組、社會失范及個體原子化的社會大潰敗中，西方國家憑借悠久的社會自治傳統，涌現出了大規模的抵制市場入侵的“社會保護”運動。以美國為例，19世紀末20世紀初的進步主義時期作為美國社會轉型最為劇烈的歷史階段，正是“社會奮起保護自己”的關鍵時期。一大批有良知的知識分子掀起的“扒糞運動”，對資本力量野蠻地侵蝕社會生活價值的種種丑惡現象的揭露和抨擊，以捍衛弱勢群體權益為主旨的公益性社會團體的迅速成長，及其在社會各領域開展的社會改良運動，有力地催化了人們對“市場社會”的警覺。正是廣泛的社會自衛運動逐步營造出了社會改造的基本共識，凝聚形成了推動政府進行社會改革的現實力量。正如當時最有聲望的政治學家赫伯特·克羅利指出的那樣，“改革是不可避免的，改革的目標是重建社會而不是恢復舊狀態，改革的核心問題是擴大政府職能，加強國家對經濟和社會生活的干預”③。于是，主張放棄自由放任，加強政府干預的“新國家主義”成為社會變革的主流思潮。“對政府管得兇的恐懼心理減退了，對自由競爭的無限信仰也減退了；取而代之的是認識到一定要有一個組織完善的政府，這個政府具有廣泛的權力去控制不公平的競爭，提高社會效率和促進普遍福利。”④應運而生的“羅斯福新政”通過擴大政府干預，扶持社會力量，限制壟斷勢力，完成了一場資本主義經濟、社會、政治體制的重大變革。“新政”從兩方面永遠地改變了美國的自由主義：一是政府開始加強干預，減少市場經濟的不確定性；二是政府開始在社會福利方面承擔起更大的社會責任。⑤“新政”開啟的政府轉型，將促進社會公平的社會保障體系建設，以及調節社會利益關系和限制市場壟斷的干預行為納入了政府職責范圍，極大地緩解了轉型期的社會陣痛。羅斯福之后幾任總結推行的“公平施政”、“新邊疆”政策、“向貧困開戰”計劃及建設“偉大的社會”的實踐，都在鞏固“羅斯福新政”成果的基礎上，深化了社會結構的改造。在這一過程中，傳統的守夜人式的弱政府逐漸演變為干預范圍日益擴大的強政府，碎片化的社會也借助于各種形式的社會組織而在一定程度上實現了再組織化，最終有效地阻止了“市場社會”的降臨，奠定了政府、市場、社會相互抗衡又相互補位的格局。

從“羅斯福新政”、歐洲福利國家建設，到凱恩斯主義大行其道，西方國家的政府職能和政府規模在20世紀成倍地擴大。與傳統國家相比，現代國家不僅完全壟斷了其統轄范圍內的暴力或強制力量，而且借助于其系統化的監控、干預、規訓能力，能夠將其強制力量延伸到領土范圍內的各個部分，滲透到社會生活的各個環節。“現代民族國家的產生，其目標是要造就一個有明確邊界、社會控制嚴密、國家行政力量對社會全面滲透的社會；它的形成基礎是國家對社區的全面監控。”⑥現代國家在給公民提供經濟權利保障的同時，也建立起了對每個公民出生、婚姻、經濟狀態、疾病、信用等各方面信息的詳細記錄，行政權力也因此介入到了日常生活的細枝末節，滲入了最為私密的個人行動過程和人際關系。事實證明，國家權力的滲透和擴張，同樣不可能有什么自制力，而只會本著無限擴張的慣性不斷蠶食社會生活的自主空間，結果只能是“政府越來越多地作為一個侵犯性的管理機構存在于日常生活之中”⑦，直至將整個社會生活納入自身的控制范圍。面對這種威脅，上世紀80年代以來，西方國家出現了兩種調整國家治理結構的新趨勢。一方面，針對“民主赤字”帶來的不斷加重的財政負擔和日益嚴重的政府失靈現象，英語國家在新自由主義思潮的刺激下，廣泛興起了以私有化、市場化為主旨的新公共管理實踐，壓縮政府規模、限制政府邊界，以及“企業化政府”的改革思路大行其道，“最小化的政府”再次受到人們的青睞和懷念；另一方面，以社會力量制約國家權力的公民社會思潮重新崛起，并催生出了全球性的“社團革命”。從“第三條道路”，到“參與式治理”、“多中心治理”，再到“整體性治理”，西方國家出現了多種主張更多地借重社會力量完善國家治理結構的變革實踐。

從總體上講，西方國家的治理結構雖然經歷過復雜的試錯性演變過程，但政府、市場、社會始終是塑造國家治理體系的三大力量，它們之間的相互角逐，共同維系了國家治理結構的內在張力，既避免了資本力量主宰一切的“市場社會”的降臨，也有效地阻止了監控能力日益強大的國家最終走向全能主義國家。同時，也正是在政府、市場、社會既相互制約又相互支撐的互動過程中，政府職責被圈定在一個相對合理的范圍之內，市場、社會所蘊含的治理功能則得以被廣泛地吸納到政府主導的國家治理過程中來。

對于一個大國來說，如何在政府之間特別是中央政府與地方政府之間形成一種合理的職責、權限分工體系，以及協同治理機制，是充分發揮政府在國家治理中的作用的重要前提。在歷史上，孟德斯鳩、聯邦黨人及托克維爾都曾討論過國家規模對國家治理模式帶來的影響。托克維爾就曾提出，美國這樣的大國之所以能夠實行民主的治理模式，應歸功于聯邦體制將國家層面的公共事務的量的規模壓縮到了最低程度。⑧事實上，西方大國政府內部的治理結構，無論是橫向的三權分立體系和政府行政機構設置，還是縱向的政府間關系都歷經了復雜的調適過程。建國之初，美國聯邦政府的權力只限于各州讓渡的一小部分權力，防止強大的中央集權政府侵害地方自治權力的治理思路一直占據著主導地位。隨著弱小的中央政府無力維護統一的市場秩序的弊端日益明顯地暴露出來，聯邦政府的權力逐步得到了加強，并在羅斯福新政之后形成了對地方自治權力的強大優勢。上世紀80年代以來，擴大地方自治權力的“去中心化”改革又成為新公共管理實踐的重要組成部分。應當說，美國獨特的建國歷程，特別是其悠久的地方自治傳統，一直構成對聯邦政府權力擴張的強大制約力量。就此而言，聯邦政府與地方政府的分工體系在建國伊始就已完成“頂層設計”，其后的變革調整，都是在中央集權與地方自治相結合的框架內進行的。這種相對穩定的治理結構，不僅較好地發揮了聯邦政府與地方政府在公共事務治理上的各自優勢，而且使整個政府治理體系通過動態調適保持了較高的自我糾錯能力。