三、基于政府、市場、社會良性互動的國家治理體系創新

政府是國家治理最重要的主體，政府治理的效率直接決定著國家治理的績效。而有效的政府必然是職責范圍相對有限的政府。在現代國家治理體系中，控制政府職責范圍的基本方式，是建構政府與市場、社會各歸其位，既相互制約又相互支撐的分工體系，通過充分發揮市場、社會的作用來緩解政府治理的壓力，保證政府在市場和社會失靈的領域發揮關鍵性的作用。

改革開放以來中國政府職能的轉變，遵循的是與市場化改革相匹配的適應性調整的邏輯，因而歷次政府體制改革都有特定的經濟體制改革背景。1982年政府改革的主題是根據“計劃經濟為主，市場調節為輔”的經濟體制改革思路進行機構精簡。1992年經濟體制改革最終確立了建設社會主義市場經濟體制的目標，職能轉變隨之成為行政體制改革的主題。2003年，為適應中國加入世貿組織，各級政府加快了行政審批制度改革的步伐。其后，隨著市場體系發育的進一步成熟，服務型政府建設成為行政體制改革的總體目標。黨的十六大第一次將政府職能定位于“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。十七大進一步提出了實現基本公共服務均等化的目標，并根據“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”的要求，開啟了大部門體制的改革。十八大基于強化改革的總體性設計的要求，提出了“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”的思路，并明確將政府職能定位于“創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義”。

毫無疑問，相對于改革之前的全能型政府，以及改革前期的經濟建設型政府，30多年來政府職能轉變取得的進展是巨大的，正是在政府角色的大轉型中，釋放出了一個具有自我擴展潛能的市場體系。但是，相對于完善市場經濟體系的客觀要求，政府角色轉型依然嚴重滯后，且因此直接制約了國家治理體系的創新。在全能主義國家的體制背景的制約下，中國趕超型的發展戰略已經將政府的主導作用發揮到了極致。經過30多年的發展，以GDP總量增長為目標、以投資和出口為主要動力、以資源配置的行政控制和經濟運行的行政干預為主要手段的政府主導型發展模式，已經形成了強大的思維定勢和體制慣性，甚至固化成了特定的利益結構。由此，也就出現了市場競爭完全能夠解決的大量事務仍然被政府牢牢抓住不放，而諸多市場經濟條件下的政府核心職能，如醫療衛生、義務教育、社會保障等基本公共服務卻不負責任地推給市場的混亂局面。更值得關切的是，傳統的政府主導型發展模式事實上已經形成了一種頑固的自我強化機制，即習慣性地以強化政府的資源配置功能，擴大行政干預來應對經濟發展面臨的挑戰。雖然這種控制和干預短期內能夠在刺激經濟增長上取得一定的成效，但從長期來看，卻逆轉了政府與市場關系的演變，阻礙了市場體系的成熟和政府角色的轉型。

從“鳥籠經濟”到“駕馭市場經濟”，政府主導甚至掌控市場經濟建設的相關理念及運作方式，表明我們對市場經濟的認知還停留于工具性層面，即不是將市場經濟視為一種有著自身運行邏輯和自我調節機制的經濟秩序，而是可供政府隨意拿捏的制度安排或隨意取舍的政策工具。因而政府調節市場的著眼點往往不是尊重市場主體自主經營、自由競爭的基本權利，不是精心呵護公平競爭的市場秩序，而是迷信宏觀調控、產業政策等行政手段的短期效果。實踐證明，政府調控越是頻繁，產業政策越是泛濫，市場秩序就越是混亂，市場主體就越是無法形成合理的預期，最終只會不斷加劇市場主體的短期化行為取向。更糟糕的是，政府超強的資源配置權力必然誘發出愈演愈烈的權力尋租現象，行政權力對經濟社會生活過程的廣泛干預必然導致腐敗現象滲入社會生活各個角落。其結果，只能是腐敗現象的體制化。因此，要著眼于實現國家有效治理推進政府職能轉變，就必須深刻反思傳統政府主導型發展模式的弊端，充分尊重自我調節的市場秩序，最大限度地還權于市場。

60年來國家治理模式另一深刻變動，是政府與社會關系的演變。建國之初，國家以政治動員和體制建構的方式完全清除了傳統民間秩序及近代市民社會的萌芽。按照吉爾伯特·羅茲曼等人的歸納，毛澤東時代國家掀起了四次群眾性運動的浪潮，即以土地改革運動為主的第一次浪潮，以社會主義改造運動為主的第二次浪潮，以反右派運動和大躍進運動為主的第三次浪潮，以及以文化大革命為主的第四次浪潮。從現代國家建構的角度來看，正是這幾次大規模的群眾性運動，使國家掌握了借以控制社會的關鍵要素，即對土地、勞動力、收入以及教育等要素的分配。(19)社會改造的結果，是以國家全面管制社會的方式建構出一個“總體性社會”。(20)“總體性社會”的國家治理結構，是建立在國家壟斷所有社會資源，國家將所有社會成員納入行政化的組織體系為體制支撐的，因而一旦啟動了市場化改革，這種體制支撐逐步瓦解，傳統的管制型的社會管理模式很快就陷入了難以為繼的困境。從微觀機制來講，市場化改革及其帶動的社會變革最深刻的意義，莫過于社會個體行為邏輯的重塑。當社會個體從沒有任何意義上的自主選擇權利，不得不完全依附于國家機器的“零件”，蛻變成為具有獨立利益和自主意志的社會行為主體時，他們就不再是由國家任意動員、驅使的對象，國家同他們的關系就不再是單純的命令服從關系，而是被注入了越來越多的平等契約的關系屬性，嵌入了日益豐富的討價還價的理性博弈的內容。這就意味著國家再也無法將社會成員單純作為實現自己意志的工具，直接通過發號施令，驅動社會組織和社會個體去實現國家的意志。

為社會結構的深刻變遷，近一二十年來國家有意識地放松了對社會生活的管制，民間組織由此獲得了迅速發展的空間，其公共服務和社會治理功能也得到了初步顯露。在此背景下，十六屆四中全會提出了建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局的思路。十七大提出了“經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設”四位一體的中國特色社會主義事業總體布局，強調“必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義”。社會建設與社會管理創新命題的提出，無疑是執政黨國家治理理念的一次重大突破。在此，國家不僅確認了社會生活秩序的相對自主性，而且開始致力于主動扶持民間組織的成長，拓展民間組織參與社會管理的渠道，通過吸納體制外資源來構建社會協同治理格局。這就為重塑政府與社會的關系，并以此推進國家治理模式的創新開辟了新的重要途徑。

任何社會的整合和治理都需要相應的組織載體。面對市場經濟的交易規則對社會生活各個領域的野蠻侵蝕，特別是資本力量挾持權力資本壓制、踐踏社會個體特別是弱勢群體權益的現實，國家治理體系創新的一個核心問題，就是實現開放社會的再組織化，避免社會分化形成資本力量壟斷化、行政權力集權化與社會組織碎片化、社會個體原子化和無助化的兩極化格局。社會的再組織化一方面為社會個體擺脫孤零零的生存困境，抵御資本力量和行政權力的侵害提供了必要的組織依托，另一方面借助于利益表達的組織化和利益協商的理性化，也為國家平衡社會利益格局提供了組織載體，有助于避免國家直接面對憤怒的“烏合之眾”的被動局面。社會的再組織化不是要重新將社會成員納入行政化的組織體系進行控制，而是要在充分發揮各種類型的社會組織維護其成員的權益、滿足社會成員的組織歸屬的心理需求的同時，使社會整合獲得新的組織載體，進而在逐步擴大社會組織參與社會治理的渠道，提升社會組織自主化的治理水平的基礎上，培育形成社會的自組織秩序。

問題的復雜性在于，傳統的政府主導發展模式，其增長壓倒一切、穩定壓倒一下的發展取向，事實上已經催生出了一種以剛性維穩換取經濟增長的時間和空間的治理策略。各級政府即使主觀上意識到了政府包攬社會事務治理的嚴重后果，維穩的現實壓力，以及短期化的治理取向，依然會驅使政府將社會治理的目標定位于想方設法控制住局面，保證轄區內不出現“亂子”，而不是通過培育公民社會來促進社會自組織秩序的發育。所謂“擺平式”維穩，說到底就是不計后果、不問代價、不擇手段地追求當下的社會靜態穩定。這種功利化、短期化、表層化的“為穩定而穩定”的治理模式，不僅直接制約了社會自組織秩序的成長，而且加劇了社會矛盾向政府的集中，放大了社會轉型的全局性風險。

無論是“國家建設社會”的現實格局，還是運動式治理和“擺平式”維穩的盛行，都表明目前的社會治理還在相當程度上延續著全能主義國家的管制思維。相對獨立的，有著自身運行機理和演化邏輯的社會自組織秩序，以及公民通過社會組織維護自身權益和參與公共事務治理的基本權利還遠未受到應有的尊重；現代公民社會所蘊含的化解利益沖突，塑造社會成員的自治與合作精神，緩解政府社會事務治理的壓力的重要功能還未被真正認識到。因而一旦社會矛盾趨于緊張，地方政府隨時都可能以加強社會管理的名義強化對社會自由生活空間的控制。這些都意味著在國家建設社會、政府管理社會的現實格局中，通過重塑政府與社會關系來推進國家治理模式的轉型，依然存在著相當大的不確定性。