【摘要】黨的二十屆三中全會提出，“穩步擴大制度型開放”，“實施自由貿易試驗區提升戰略”。制度型開放作為一種形而上的開放形態，以規則、規制、管理、標準等開放為主體內容，相比傳統開放具有邊境后、穩定性、無差別、可預期、整體性、深層次等開放特征。中國的制度型開放大致經歷了制度學習、制度供給、制度競爭、高水平制度型開放四個發展階段。以制度型開放引領實施自由貿易試驗區提升戰略，應把握“三堅持三注重”，以梯度對標，傾力打造制度型開放新高地；賦權強能，著力優化完善一流治理體系；厚植產業，加快推進全產業鏈制度創新；廣泛聯動，有效助力優化區域開放布局；保障安全，持續健全開放安全保障體系為主要著力點。
【關鍵詞】自由貿易試驗區 制度型開放 自由貿易試驗區提升戰略
【中圖分類號】F752 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.22.009
【作者簡介】錢學鋒，中南財經政法大學教務部部長、中國（湖北）自由貿易試驗區研究院院長、教授、博導，教育部“青年長江學者”。研究方向為國際經濟學、空間經濟學與中國經濟。主要論文有《中國貿易利益評估的新框架——基于雙重偏向型政策引致的資源誤置視角》《垂直結構、資源誤置與產業政策》《國內國際雙循環對沖“友岸外包”經濟成本的效應評估》《實施自由貿易試驗區提升戰略的三重視角》等。
制度型開放的基本理論內涵
制度型開放是高水平對外開放的核心指向和重要特征。深刻把握制度型開放的理論內涵，不僅有助于全面把握中國經濟發展的內在邏輯，也能夠為推動更高水平的對外開放和實現經濟高質量發展奠定堅實的理論基礎，提供切實可行的實踐指引。
一般認為，制度是一種系統化和規范化的行為準則或者規則體系，通過對社會成員行為的約束和指導來維持社會秩序進而促進社會進步。[1]從廣義來看，制度不僅包含法律法規、政策措施等正式的規則體系，還包括社會文化、道德規范等非正式的行為準則。具體來講，正式制度是國家或組織為了維持社會秩序以及促進經濟發展而制定的規范性文件，[2]而非正式制度是指那些沒有明文規定但對社會行為具有約束力的規則體系，[3]包括價值信念、風俗習慣、文化傳統、道德倫理以及意識形態等，二者共同構成了社會運行的基本框架。[4]制度的基本內涵體現在其作為社會行為規范、組織結構框架和社會價值體系的綜合體上。[5]首先，制度不僅規范了個體和組織的行為，也決定了社會資源的分配和利用方式，同時是維持社會穩定和秩序的重要載體。其次，通過體現社會的核心價值觀，制度增強了社會成員的認同感和凝聚力，并通過其導向性功能推動社會的持續發展。因此，制度的存在和完善是經濟和社會長期穩定發展的重要基礎。
“開放”這個概念在經濟學和國際關系領域被廣泛應用，但尚沒有被普遍認可的權威定義。目前為止，開放的基本內涵可以從兩個維度來理解，包括商品要素流動型開放和制度型開放。傳統意義上的開放主要指商品、服務和資本、技術、人員等生產要素在國家間的自由流動，即商品和要素流動型開放。這種開放通常伴隨著關稅或者非關稅壁壘的降低以及市場準入放寬等措施，旨在促進國際貿易和投資的增長，是一種形而下的開放。其主要特征通常表現為：第一，邊境上開放。通過降低關稅或者非關稅壁壘，促進商品和資本的跨境流動。第二，臨時性開放。這種開放往往具有臨時性，隨著經濟形勢的變化可能出現政策調整。第三，差別性開放。一個經濟體對不同國家、地區或部門的開放程度存在差異。第四，非預期開放。相關開放很大程度上會受國內政策透明機制不完善、涉外法治體系滯后等制度環境的制約，缺乏透明度、可預期性。第五，漸進性開放。開放通常是逐步進行的，隨著經濟發展逐漸放寬限制。第六，淺層次開放。開放主要集中在商品和資本等表層經濟要素的流動，未涉及深層次的制度變化。
隨著全球化的深入，開放的內涵逐漸擴展到制度層面，即制度型開放，這種開放不同于商品和要素流動，強調在規則、規制、管理、標準等領域與國際接軌，其不僅是為了吸引外資或促進貿易，更重要的是通過制度創新和融合提升本國在全球治理中的話語權和競爭力，是一種形而上的開放。相應地，其主要特征表現在以下幾個方面：第一，邊境后開放。與傳統的邊境上開放不同，制度型開放更加注重邊境后的制度協調，如標準一致化、競爭一致化、監管一致化等，從而通過制度的對接和標準的統一來消除制度差異引致的經濟摩擦。第二，穩定性開放。制度型開放具有更強的穩定性，通過制度化的安排減少政策的不確定性，進而增強市場的預期穩定性。第三，無差別開放。制度型開放強調規則的一致性和無差別性，減少或消除不同國家、地區或行業之間的制度差異。第四，可預期開放。制度型開放通過透明的規則和標準，減少政策的不確定性，使市場主體能夠更好地預見和適應制度環境的變化。第五，整體性開放。制度型開放強調經濟活動的整體性，通過制度的統一和協調，推動經濟的整體開放和融合。第六，深層次開放。與傳統開放相比，制度型開放更加注重深層次的制度變革，包括法律法規的統一、市場規則的協調、社會文化的兼容等。
需要強調的是，制度型開放并不是簡單的對外開放，而是通過深化國際或區域間在諸如貿易投資規則規制、監管治理以及生產領域標準等方面的協調一致，實現更高水平的內外融合，在一定程度上是“對外開放”和“自我開放”的有機結合與辯證統一。[6]一方面，“對外開放”的本質要求是加強國內對外開放體制機制同國際高標準規則、通行規制、管理制度、標準體系的高水平銜接，推動實現國內外規則的一致、監管的一致、標準的一致。通過以開放促改革，加快構建更高水平的開放型經濟新體制，實現更高水平開放和更高質量發展。另一方面，“自我開放”突出強調要推動構建市場基礎制度規則統一、市場準入監管公平統一、市場設施高標準聯通的全國統一大市場，切實破除制約經濟循環的體制機制障礙，創造更加公平、更有活力的市場環境，為推進中國式現代化提供強大動力和制度保障。
中國制度型開放的理論與實踐意涵
中國制度型開放的主體內容。黨的十九屆四中全會提出，“推動規則、規制、管理、標準等制度型開放”，標志著制度型開放的實踐內容向更大范圍、更寬領域、更深層次延伸拓展。之后，“穩步拓展規則、規制、管理、標準等制度型開放”被正式寫入國家“十四五”規劃。在黨的二十大報告中，對制度型開放的要求從“穩步拓展”轉變為“穩步擴大”。黨的二十屆三中全會進一步明確了在產權保護、產業補貼、環境標準、勞動保護、政府采購、電子商務、金融等具體領域的制度型開放要求。黨的一系列重要政策文件使制度型開放的主體內容逐漸明晰，可概括為四個方面。
一是規則開放，即主動對接國際經貿規則，注重本土規則的輸出。規則作為全球范圍內由多邊、雙邊甚至單邊確立形成的具有一定穩定性的對外經貿關系行為準則，通常由國際條約、政府間協定等構成。近年來，“逆全球化”暗流涌動，全球供應鏈出現被動斷裂和主動脫鉤，傳統的“邊境上”開放正逐漸轉向“邊境內”開放，國際經貿規則在適應全球化變局中加速重塑。其核心內容正由促進國際商品和要素自由流動過渡到勞工標準、綠色發展、知識產權保護、競爭中性等方面的協調和融合。因此，穩步擴大制度型開放，一方面，要促進國內體制機制與高標準國際經貿規則的對接，降低“邊境內”交易成本；另一方面，要推動中國由規則接受者向規則制定者轉變，在規則制定中表達中國訴求。
二是規制開放，即加強對規制的動態評估，增強規制的協調透明。規制通常是指一國相關政府部門依法訂立的，在一定程度上與國際規則相互銜接或適應的，甚至是基于國際規則直接或間接轉化而成的法律法規及各類規章制度，是一國對外開放制度環境的重要體現。規制是出現在市場失靈和私法失靈之后的事后糾正行為。當前，國際規制發展由減少政府對經濟直接干預的“放松規制（deregulation）”回歸“重新規制（re-regulation）”，更加強調規制的科學性、多元性、開放性、靈活性和合作性。[7]合理的規制在有效保護國內市場免受不公平競爭影響的同時，也能促進擴大國際經貿合作。因此，穩步擴大制度型開放，要對照高水平國際規制，如CPTPP、DEPA、USMCA中關于競爭政策、政府采購、知識產權、監管一致性、透明度和反腐敗、數據跨境流動等方面的規制條款，有序調整和完善規制相關的法律法規和政策規章，推動構建以開放、協調、公平、透明、高效、規范等為根本特征的高水平社會主義市場經濟體制。
三是管理開放，即營造一流營商環境，降低制度性交易成本。這里的“管理”指的是一國相關的立法或行政部門依據前述規則、規制對市場進行規范和調控的體系模式。在開放過程中，管理體系的提升意味著更加有效的資源配置、更高效的運營，以及更好的風險控制，從而提高整個經濟體系的效率。隨著數字化、智能化、綠色化進程不斷加快，新技術、新業態、新模式層出不窮，經濟全球化動能推陳出新，依靠一般性生產要素價格優勢形成的對外開放吸引力逐步減弱，而營商環境等制度性成本的重要性日益凸顯。因此，穩步擴大制度型開放，既要參考世界銀行新一輪營商環境評價指標體系（B-Ready），制定與國際接軌的管理制度與監管措施；又要公平對待外資企業和民營企業，落實內外資一致原則，持續提高管理水平，保障規則、規制和標準開放穩步落地。
四是標準開放，即積極對接國際標準，重視在國際標準制定過程中的話語權。標準在一定程度上具象為微觀市場主體在既有規則、規制、管理等條件下，從事產品或服務生產所必須遵循的技術要求、質量指標或操作規范。標準作為重要的國家基礎性制度，是支撐經濟活動和社會發展的重要技術力量。隨著全球化程度的加深，圍繞國際標準制定權的競爭日益激烈，發達經濟體和主要新興經濟體普遍將標準化上升到國家戰略高度。目前，中國主導制定的國際標準與發達國家相比仍相對較少，占世界比重僅為2%。因此，穩步擴大制度型開放，一方面，要積極采用國際標準和國外先進標準，實現主動嵌入式標準開放；另一方面，要主動參與國際標準化活動，實現外部參與式標準開放。
圍繞規則、規制、管理、標準四大核心內容，中國正持續、穩步擴大制度型開放，通過協同推進對外開放與自我開放，不斷增強中國特色社會主義市場經濟體制與國際市場之間的耦合性和兼容性，[8]支撐并維護以自由貿易為核心的開放型世界經濟。
中國制度型開放的實踐探索。2018年12月，中央經濟工作會議首次提出，要適應新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變。2019年，政府工作報告進一步強調，繼續推動商品和要素流動型開放，更加注重規則等制度型開放。2022年10月，黨的二十大報告提出，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放。2024年7月，黨的二十屆三中全會就“穩步擴大制度型開放”作出一系列重要部署。從實踐歷程來看，中國的制度型開放先后經歷了從被動接受國際規則的制度學習到主動參與國際事務的制度供給，再到積極推進制度改革、塑造公平有效制度體系的制度競爭，進而發展到創新引領的高水平制度型開放階段。
一是制度學習階段。20世紀80年代末到90年代，中國處于經濟體制轉軌的關鍵時期，開始與國際經貿規則接軌。1990年，上海浦東新區開發開放啟動，根據鄧小平同志指示，在由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉軌時期，浦東新區肩負著突破舊體制、構建新體制的使命，無論是開發規模、開發規劃、開發資金，還是參與開發的智力，都與世界接軌。為進一步融入全球經濟體系，中國進行了大量的制度學習，通過借鑒國際規則和標準，逐步完善國內的法律法規和市場制度，這一階段的制度學習為中國順利加入世界貿易組織（WTO）奠定了基礎。2001年，中國正式加入世界貿易組織，標志著中國在全球經濟中的地位發生了根本性的變化。中國積極履行在世界貿易組織框架下的義務，通過一系列制度改革，推動國內市場的開放和競爭。例如，大幅降低關稅，放寬外資準入限制，完善知識產權保護制度等。對世界貿易組織規則的踐行與恪守，使中國在學習、接受國際規則的過程中，逐步建立起更加開放、完善的社會主義市場經濟體制，為中國經濟的行穩致遠構筑了強大的制度保障。
二是制度供給階段。2008年全球金融危機給世界經濟帶來了巨大的沖擊，全球經濟格局進入重大調整期，各國紛紛尋求新的發展模式和經濟治理結構，中國緊抓契機，逐步實現由國際體系的參與者向塑造者轉變。面對全球經濟的不確定性，中國在推動自身經濟發展的同時，提出了一系列支持多邊貿易體制改革的“中國方案”，倡導全球貿易自由化，反對保護主義。特別的，2013年“一帶一路”倡議的提出，推動中國與共建國家建立新型經濟關系，通過構建跨區域的經濟走廊，在為中國企業“走出去”提供強有力制度保障的同時，也推動了共建國家和地區的經濟發展。2015年，中國發起成立了亞洲基礎設施投資銀行，并設立絲路基金，標志著中國首次以發起者和規則制定者的身份參與全球經濟治理。目前，其已迅速發展成為覆蓋世界近八成人口和六成半GDP的全球第二大國際多邊開發機構。中國通過這些制度供給，為全球經濟治理制度的改革貢獻了中國智慧，也為未來的制度競爭奠定了基礎。
三是制度競爭階段。近年來，全球經濟體系發生深刻變革，全球經濟治理體系面臨重大挑戰，中國開始積極參與全球制度競爭，提出并推動了多項具有全球影響力的倡議和規則，中國數字貿易相關規則就是中國制度競爭的重要體現。隨著數字經濟的迅猛發展，全球經濟競爭逐漸從傳統的商品、服務貿易轉向數字貿易，中國順勢而為，通過多種方式參與和推動全球數字貿易規則的形成。一方面，中國在世界貿易組織等多邊平臺上積極參與電子商務和數字貿易規則的談判，提出了“發展導向”的規則建議，倡導尊重各國的政策空間，平衡發展中國家和發達國家在數字貿易中的利益分配。另一方面，中國與多個國家簽署雙邊或區域性自由貿易協定并將數字貿易條款納入其中，推動中國數字貿易相關規則的國際化和區域化。此外，中國在推動數字基礎設施建設和技術標準輸出方面也展現出強大的制度競爭力，通過“數字絲綢之路”倡議，中國向“一帶一路”共建國家輸出自身的數字技術、平臺經濟模式以及相關標準，使中國的數字貿易規則在更廣泛區域內得到認可和應用。中國通過構建符合自身經濟發展特點的數字貿易規則在全球數字經濟競爭中逐步占據了主動權，這一制度競爭不僅為中國數字經濟的發展提供了強大的制度支持，也為全球數字經濟治理提供了新的思路。
四是高水平制度型開放階段。當前，外部形勢和環境日益錯綜復雜，經濟全球化遭遇逆流，產業鏈供應鏈區域化、本地化特征更趨明顯。隨著黨的二十大報告正式提出，在構建雙循環相互促進的新發展格局下穩步擴大制度型開放，中國由此進入高水平制度型開放階段。這個階段的主要特點是在更高層次上推進制度創新，構建開放型經濟新體制，而中國自由貿易試驗區、自由貿易港建設的加速推進恰恰是這一階段的重要體現。中國在自由貿易試驗區進行了大量制度創新和政策試驗，基本形成以“五自由一流動”為核心的制度型開放體系，奠定了中國在全球經濟新格局中的制度優勢，推動了中國更深層次地融入全球化進程。特別的，2023年6月和12月，國務院圍繞在具備條件的自由貿易試驗區開展全面對接國際高標準經貿規則和推進制度型開放的試點工作，明確賦予了自由貿易試驗區為國家推進制度型開放“探索新路徑、積累新經驗”的使命任務。
制度型開放賦能自由貿易試驗區的實踐內涵
黨的二十大報告提出，實施自由貿易試驗區提升戰略。黨的二十屆三中全會進一步強調，鼓勵首創性、集成式探索。中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過的《關于實施自由貿易試驗區提升戰略的意見》，對實施自由貿易試驗區提升戰略進行了全面部署，并強調提升風險防控能力。其中，以制度型開放引領實施自由貿易試驗區提升戰略，具有重要現實意義、堅實基礎條件和豐富實踐經驗。
自由貿易試驗區推動制度型開放的現實背景與意義。放眼世界。一方面，科技革命驅動新興產業發展、催生制度新需求。第四次科技革命的浪潮推動了新能源、數字技術以及人工智能等前沿科技的快速發展，但也面臨著較大的制度空白挑戰。更為重要的是，依托前沿技術的驅動，傳統產業的高端化升級和前沿技術的產業化落地，特別是諸多具有引領性、顛覆性和不確定性的戰略性新興產業的創新發展，對數字規則、知識產權保護、技術產品標準、競爭政策等提出了一系列新要求。而自由貿易試驗區作為大力發展新質生產力，培育新產業、催生新模式、營造新業態、形成新動能的科技成果轉化承載地與戰略性新興產業集聚區，通過推進制度型開放，完善戰略性產業發展政策和治理體系，有助于加快促進創新鏈產業鏈資金鏈人才鏈的深度融合與標準、專利和技術的協同發展，貫通技術突破、產品制造、市場模式、產業發展的“一條龍”轉化路徑，為提升科技創新能力，加快建設現代化產業體系塑造新動能、培育新優勢。另一方面，國際局勢引發全球經貿變局，亟待開放作出新應對。隨著烏克蘭危機、巴以沖突等的持續加劇，傳統以經濟效率為核心的國際分工體系正加速向以安全為原則的非效率方向調整，美西方國家更是積極推動以“在岸化、近岸化、友岸化”為特征的全球產業鏈供應鏈布局重構。通過準確識變、科學應變、主動求變，以自由貿易試驗區引領穩步擴大制度型開放，全面對接CPTPP等高標準經貿規則，深化外商投資和對外投資管理體制改革，擴大商品、服務、資本、勞務等市場的自主開放，建立同國際通行規則銜接的合規機制，進一步優化開放合作環境，有助于在危機中育先機、于變局中開新局，持續推動產業鏈供應鏈國際合作，培育塑造制度層面的國際競爭新比較優勢，更加深入地嵌入全球價值鏈體系，應對“被脫鉤”風險。
聚焦國內。一方面，持續推進更深層次改革亟待制度開放賦能。隨著改革的逐步深入，改革動力缺失、經濟粗放式發展與淺層次制度變遷形成的路徑依賴等約束趨緊。而自由貿易試驗區戰略的實施，則恰恰有助于推動市場經濟制度體系始終向著效率與公平有機統一的方向演進。[9]然而，自由貿易試驗區的改革探索也在一定程度上面臨制度供需匹配、制度創新集成不足，以及開放領域不夠廣、不夠深等突出問題。[10]黨的二十屆三中全會要求，進一步全面深化改革，更加注重系統集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效。理所當然的，這亦對自由貿易試驗區提升戰略的實施提出了新要求。另一方面，中國深度參與全球經濟治理呼喚制度開放。黨的二十屆三中全會提出，積極參與全球經濟治理體系改革，提供更多全球公共產品，在擴大國際合作中提升開放能力。伴隨綜合國力的提升，中國逐步從全球經濟治理的旁觀者、服從者以及國際規則等公共物品的被動接受者，轉變為全球經濟治理體系改革的重要推動者和國際公共物品的主要提供者。黨的二十大報告充分肯定了黨的十八大以來中國實行更加積極主動開放戰略的成效：“日新月異”的高標準自貿區網絡、“百花齊放”的自由貿易試驗區以及倡議“行穩致遠”的“一帶一路”成為深受歡迎的國際公共產品和國際合作平臺。自由貿易試驗區通過不斷落實國民待遇、保護與安全待遇、競爭中性和透明度原則等制度性安排，持續推動國內具體經濟制度、政策法規同國際經貿規則標準相適應，與緊密參與全球經濟治理需求相匹配的制度創新，在廣泛推進雙邊、區域和多邊合作中充分發揮“墊腳石”“先行區”的作用，有助于進一步擴大中國特色國際公共產品供給，服務深度參與全球經濟治理的國家戰略需求。
因此，以制度型開放引領自由貿易試驗區提升，有助于將自由貿易試驗區的制度創新功能與制度型開放重大戰略緊密結合，通過廣泛開展首創性、集成式探索，推動構建高水平社會主義市場經濟體制，健全推動經濟高質量發展體制機制，構建支持全面創新體制機制，加快構建新發展格局，從而為進一步全面深化改革、推進中國式現代化提供制度創新的“源頭活水”與內生動力。與此同時，自由貿易試驗區加快推進制度型開放，亦有助于充分發揮開放新高地的功能作用，進一步夯實貿易強國制度支撐和政策支持體系，建設市場化、法治化、國際化的一流營商環境，推動構建形成高水平對外開放體制機制。
自由貿易試驗區推動制度型開放的基礎條件。推進制度型開放是深入實施自由貿易試驗區提升戰略的內在要求。如前所述，近年來，國務院出臺的一系列措施文件都明確賦予了自由貿易試驗區在推進制度型開放方面的改革試點任務。《關于實施自由貿易試驗區提升戰略的意見》明確指出：實施自由貿易試驗區提升戰略的主要目的在于，實現自由貿易試驗區制度型開放水平、系統性改革成效、開放型經濟質量全面提升。在穩步擴大制度型開放的同時，切實提升風險防控能力。因此，以制度型開放為引領，深入實施自由貿易試驗區提升戰略，是為高水平開放探索新路徑，為全面深化改革積累新經驗，為高質量發展培育新動能，更好服務加快構建新發展格局的客觀要求與必要條件。
一是要注重制度型開放與自由貿易試驗區制度創新的功能耦合性。自由貿易試驗區的戰略定位是以制度創新為核心，以可復制可推廣為基本要求，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗，發揮示范帶動、服務全國的積極作用。在實踐層面，制度創新遵循中國特色社會主義市場經濟的根本邏輯和基本要求，改革現行經濟制度中存在的問題并探索新興領域的制度規范，包括對內深化改革和對外擴大開放兩大領域，即涵蓋了制度型開放，而制度型開放則僅包括制度創新中國內制度與國際規則銜接的部分。據統計，截至2024年，全國自由貿易試驗區累積形成國家層面的改革試點經驗241項和省級層面的改革試點經驗1828項，并向全國或特定區域復制推廣302項制度創新成果。[11]從這個角度，自由貿易試驗區在推進制度型開放方面具有先天優勢。
二是要注重制度型開放與自由貿易試驗區風險壓力測試的安全可控。越是開放越要重視安全，要特別注重提升自身的競爭能力、應對開放的有效監管能力以及對未知或可能風險的防控處置能力。制度創新、制度執行與風險防控相輔相成，制度創新是根本，制度執行是基礎，風險防控是前提。黨的二十屆三中全會強調，實現高質量發展和高水平安全良性互動。制度型開放的擴大往往可能會帶來風險問題，而潛在風險的存在反過來又印證了進行開放壓力測試的必要性，自由貿易試驗區的發展模式則正是在一個風險可控的范圍內進行主次有別、由表及里、層層遞進的審慎改革實踐和探索創新。從這個角度，依托自由貿易試驗區加大開放壓力測試，引領推進制度型開放，必然能夠較好地統籌開放和安全，推動實現高層次開放、高水平安全與高質量發展的動態平衡。
自由貿易試驗區推動制度型開放的實踐經驗。理論層面，規則、規制、管理和標準四大制度型開放主體之間具有法律和行為主體層層相扣、遞進銜接的邏輯關系。[12]而在實踐中，上述主體則貫穿于貨物貿易、服務貿易、數字貿易、知識產權、政府采購和營商環境等具體領域。2013年以來，尤其是黨的二十大報告提出實施自由貿易試驗區提升戰略以來，以上海為代表的各自由貿易試驗區，在持續引領深化商品、服務、資金、人才等要素流動型開放的同時，也積極探索推進以內外標準一致化、競爭一致化、監管一致化等為主要特征的制度型開放，在構建與高水平制度型開放相銜接的制度體系和監管模式方面“大膽試、大膽闖、自主改”，取得顯著成效。
規則方面。中國對接RCEP、CPTPP、DEPA等國際高標準經貿規則，全面落實負面清單管理制度。2021年12月，國家發展改革委發布了2021年版自由貿易試驗區外商投資準入負面清單，清單總體縮減至27條，其中制造業條目率先實現了清零，較之全國版外資準入負面清單制造業條目的全面清零提前近3年。與此同時，國家還先后出臺海南自由貿易港版、全國版以及自由貿易試驗區版跨境服務貿易負面清單，明確跨境服務貿易準入的“基準線”。此外，天津自由貿易試驗區、北京自由貿易試驗區先后出臺數據出境管理負面清單，在推動數據安全有序便捷跨境流動方面作出積極探索。2024年5月，上海臨港新片區發布了全國首批數據跨境場景化一般數據清單，建立“事前評估備案、事中備份存證、事后抽查核驗”的全流程數據跨境流動管理機制。特別的，重慶自由貿易試驗區積極探索以鐵路運單物權化、多式聯運“一單制”為重點的陸上貿易規則，創新推出全球首份“鐵路提單國際信用證”等。
規制方面。中國進展主要體現在加強競爭政策、知識產權、數據流動等領域的體制機制建設與內外協調。例如，海南在全國率先開展公平競爭領域的專項立法探索，出臺了《海南自由貿易港公平競爭條例》，并通過制定《海南自由貿易港公平競爭審查制度實施辦法（暫行）》，對公平競爭審查范圍和程序等事項作出細化。天津自由貿易試驗區首創自由貿易試驗區公平競爭審查集中審查機制，并設立全國首個自由貿易試驗區公平競爭審查辦公室。浙江自由貿易試驗區積極探索實施數字知識產權保護“沙盒監管”，推動建立數據知識產權公共存證登記制度。北京自由貿易試驗區創新推動國際數字產品的知識產權保護，制定出臺國際數字產品、數字貿易等相關知識產權保護指引；同時，推出了“數據流通交易仲裁制度”等制度創新成果。福建自由貿易試驗區則通過設立知識產權執法協作互助中心，致力于打通監管、執法與司法全鏈條。湖北自由貿易試驗區鼓勵國內外知識產權優質服務機構在區內設立分支機構或全資子公司，建立知識產權服務機構產品目錄制度。
管理方面。各自由貿易試驗區主要圍繞商事制度改革、金融開放創新、投資貿易便利化、法治建設、企業發展等推出一系列制度創新成果。例如，山東自由貿易試驗區在全國首創“特色經營項目自主標識服務新機制”，賦予經營主體更多的自主權和靈活性。天津自由貿易試驗區通過探索融資租賃監管新模式，賦能打造全球第二大飛機融資租賃聚集地。廣東自由貿易試驗區“基于跨境貿易大數據平臺的數據共享和監管互認改革”，推動高峰時段通關效率提升100%。同時，廣東自由貿易試驗區在全國首創保護中小投資者全過程法律服務機制、率先打造勞動爭議調解仲裁港澳全流程參調參審模式、港澳居民稅惠快享“規則轉換橋”等實踐案例。湖北自由貿易試驗區創新推出“招信碼”“企業住所（經營場所）標準化登記改革試點”“人才注冊制和評價積分制”“數字人才卡”“優化營商環境法治服務中心”等一系列改革舉措，從企業發展的全生命周期視角打造一流營商環境。目前，湖北自由貿易試驗區在營商環境領域已累計形成137項制度創新成果，占其制度創新成果總數的46.6%。
標準方面。各自由貿易試驗區在推動國內外標準高水平銜接的同時，還積極主導或參與國際標準建立。例如，福建自由貿易試驗區首創集裝箱式鋰電池儲能系統海運安全保障機制，推動浮選化工級重晶石粉海運標準成為國際標準。江蘇自由貿易試驗區在紡織品貿易中引入“碳中和”標識服務，對“碳中和”服裝先行先試進行數字化認證。廣東自由貿易試驗區推出了全球首個互聯網仲裁推薦標準（廣州標準）。湖北自由貿易試驗區支持光迅科技主導制定了中國光通信有源器件領域第一項IEC國際標準，華工激光牽頭制定了國內激光裝備行業首個國際標準，烽火通信聯合華為等5家單位共同制定“分組傳送網絡多協議標簽交換傳送子集的操作管理維護機制”國際標準。
自由貿易試驗區助力制度型開放的方向路徑
實施自由貿易試驗區提升戰略的方法論。黨的二十屆三中全會強調，進一步全面深化改革，應以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，更加注重系統集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效。因此，實施自由貿易試驗區提升戰略，應把握以下方法論原則：
堅持系統觀念，注重系統集成。具體把握好五大關系：一是全局和局部的關系。要從全局、整體去謀劃布局改革創新與制度型開放，避免“只見樹木不見森林”、顧此失彼。與此同時，有效依托大膽探索先行先試服務全局，并通過局部的重點突破推動全局的整體提升。二是當前和長遠的關系。自由貿易試驗區推進制度型開放，應從事物發展的全過程、產業發展的全鏈條、企業發展的全生命周期出發，聚焦體制機制障礙、產業發展瓶頸和經營主體訴求，在更廣領域、更深層次開展探索，多謀長遠之計，多做基礎之功，推出更多開創性舉措，形成更多標志性、引領性制度創新成果，避免只是對當前單個部門、單個領域、單項制度的“小修小補”。三是宏觀和微觀的關系。自由貿易試驗區推進制度型開放，應以加強系統性、整體性、協同性為原則，在完善頂層設計的同時，充分考慮各方關切，吃透上情、摸清下情、搞好結合，“致廣大而盡精微”。四是主要和次要的關系。自由貿易試驗區推進制度型開放，應堅持“兩點論”和“重點論”的統一，善于厘清主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面和次要方面，區分輕重緩急。例如，在對接國際高標準經貿規則方面，可遵循漸進式原則，圍繞優先對標和改革的規則、漸進對標和調整的規則以及探索對標和逐步對接的規則分類梯次推進，以重點突破帶動整體推進，在整體推進中實現重點突破。五是特殊和一般的關系。準確把握共性和個性、普遍性和特殊性關系，充分考慮不同自由貿易試驗區之間的稟賦特征差異，結合中央賦予各自由貿易試驗區的戰略定位和自身優勢特點，因地制宜、分類施策，鼓勵開展多層次的差別化探索，更好地服務對外開放總體戰略布局。與此同時，以可復制可推廣為基本要求，進一步完善“邊試點、邊總結、邊評估、邊推廣”的工作機制，對相關改革試點經驗進行全面總結提煉，從個性中找到共性，推動更多制度創新成果在全國范圍復制推廣，形成改革紅利共享、開放成果普惠的格局效應。
堅持問題導向，注重突出重點。一是聚焦制度型開放中面臨的新問題。例如，目前自由貿易試驗區推進制度型開放面臨立法滯后情形，尚缺高位階立法。大部分自由貿易試驗區的法治建設主要以出臺地方性政策文件為主，地方政府規章、自由貿易試驗區條例的修訂等正式立法活動較為不足，存在“法律跟在政策后面跑”“立法圍著政策轉”“政策牽著法律牛鼻子”等現象，尚未步入“以法治引領改革”的規范路徑，亟待推動制定和實施全國統一的自由貿易試驗區法律。二是破解以開放促改革進程中的深層次問題，即如何通過賦權強能，有效解決構建高水平對外開放體制機制改革領域深化改革的動力不足，改革的系統性、整體性、協同性不強，破除體制機制障礙缺乏強有力措施等問題。三是積極謀劃事關高質量發展的重大問題。各自由貿易試驗區應立足各自優勢，以開放、產業、創新、協調、綠色為引領，打造推進高水平對外開放的“先行區”，打造建設現代化產業體系的“樣板間”，打造高水平科技自立自強的“策源地”，打造促進區域協調發展的“磁力場”，打造推動綠色低碳發展的“強引擎”，更好地服務構建新發展格局與共建“一帶一路”以及科技強國、制造強國、貿易強國、人才強國等戰略實施。四是及時應對推動自由貿易試驗區建設面臨的突出問題。例如，應進一步明確改革創新激勵保障和容錯糾錯措施，給予各地各部門足夠的空間進行創新。一體推進自上而下的授權管理體制頂層設計與指導、自由貿易試驗區自下而上的制度創新探索。強化制度創新激勵機制，以肯定性反饋進一步調動各地各部門制度創新的積極性。
堅持人民至上，注重改革實效。治國有常，而利民為本。自由貿易試驗區推進制度型開放，應以為國家試制度、為地方謀發展、為人民謀幸福為導向，善于在“急難愁盼”中明確改革的發力點和突破口。一是推動構建市場化、法治化、國際化的一流營商環境，進一步提升市場主體和群眾的獲得感、滿足感。可借鑒江蘇自由貿易試驗區經驗，基于營商環境與國際經貿規則共性要求與標準層次的有效融合，在國家發展改革委《中國營商環境報告》與世界銀行“B-Ready”營商環境研究體系框架基礎上，積極對標CPTPP等相關市場環境、法治環境章節及條款內容，制定出臺營商環境優化提升實施方案，全面回應不同市場主體的利益訴求，做好公共服務保障的“店小二”、市場主體競爭的“裁判員”、要素市場改革的“操盤手”、制度改革創新的“先行者”。二是推動全產業鏈創新發展，將制度創新成果充分轉化為地區改革發展紅利與經濟強勁動能。總體來看，目前自由貿易試驗區直接服務產業發展的制度創新成果占比有待提高，制度創新成果服務重點產業、重點企業系統化、集成化不足，帶動產業發展的重大創新措施不足。從效果來看，在破除制約產業基礎高級化和產業鏈現代化的體制機制與規則、標準等障礙方面深度不夠，更多停留在促增量的層面；聚焦特色優勢產業不夠，制度創新特色不鮮明，服務產業發展精細度有待提高。
自由貿易試驗區推進制度型開放的具體路徑。其一，梯度對標，傾力打造制度型開放新高地。對標對表RCEP、CAI、CPTPP、USMCA等高標準國際經貿規則，結合中國實際，按照現階段接受難度及政府事權范圍，遵循漸進式原則，實現梯度分級式改革試點。一是在原產地規則程序、海關管理和貿易便利化、投資與服務貿易負面清單、技術性貿易措施、衛生與植物衛生、非歧視待遇等領域，開展優先對標和改革。例如，可將RCEP協定中非約束性鼓勵類的“軟義務”作為“硬指標”進行壓力測試。探索將負面清單管理制度覆蓋范圍從股權限制和高管限制擴大到準入后國民待遇和業績要求。進一步深化落實無差別待遇，在競爭性領域或不涉及國家安全領域，減少產業限制，對民營、國有、外資企業實施無差別待遇。二是在勞工、環境、知識產權、政府采購、電子商務等領域，實行漸進對標和調整。例如，可對標國際勞工組織要求，加大勞動保障監察執法力度，推動企業社會責任落實。進一步完善參與的供應商條件、公開招標的時限、管理機制與救濟程序等政府采購方面的合規制度。三是在國有企業、金融服務、爭端解決機制等領域，推進探索對標和對接。例如，建立健全國有企業信息公開制度，持續完善、規范信息披露程序。進一步推動國企改革，對雙重屬性企業承擔的公共屬性和商業行為進行切實分離，全面取消非商業援助。推進能源、水利等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革，持續壓縮可能被納入CPTPP協議規制范圍的國企數量。
其二，賦權強能，著力優化完善一流治理體系。黨的二十屆三中全會明確進一步全面深化改革的總目標為繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。以習近平同志為核心的黨中央對國家治理體系和治理能力現代化的重大部署，為新時代實施自由貿易試驗區提升戰略提供了根本遵循與目標要求。一是著力完善頂層設計，增強制度型開放的系統性與協同性。一方面，確立推進制度型開放的統籌機構。推動建立以省級政府為主導的省-市-區三級領導專班，建立銜接緊密的縱向管理體系。以國家重大政策和自由貿易試驗區提升戰略為遵循，以契合自由貿易試驗區特色優勢與實際需求為依據，統籌制定制度型開放的實施框架與推進計劃，定期監督、評估制度型開放的推進情況與實施效果。另一方面，優化政府職能分工，建立協同有效的跨部門橫向合作機制。在統一的制度型開放實施框架與推進計劃的指導下，以項目制等形式開展部門分工合作，壓實責任主體，細化執行方案，確保各項任務順利推進。建立穩定的自由貿易試驗區各級領導機構與職能部門溝通協調制度。特別的，進一步明確自由貿易試驗區以制度創新推進制度型開放的核心功能定位，目前一些自由貿易試驗區的管理模式與考核體系仍然具有濃厚的“開發區”色彩，發展面臨趨于“一般園區化”的風險。二是持續加大放權力度，賦予自由貿易試驗區制度創新空間活力。在深入總結上海、海南等地的實踐經驗基礎上，探索在更大范圍內實行有進有出、梯次擴大的試點授權模式改革，形成特色突出、有序遞進的全方位制度型開放新格局。三是不斷加強法治建設，完善自由貿易試驗區改革探索法治保障。實行“立法授權改革”路徑，建立健全自由貿易試驗區法制體系。自由貿易試驗區應積極爭取國家在重大改革領域出臺專門法律法規或同意對現行相關法律法規進行解釋性適用，以確保制度型開放探索符合上位法要求。特別的，可按照急用先行原則，加快重點領域涉外法律的制定及負面清單管理、反壟斷審查、知識產權、數字貿易等領域法律法規的修訂，進一步整合分散的涉外法律條款，編撰體例完備的國際經貿法典。四是打造一流營商環境，提升自由貿易試驗區制度競爭力和軟實力。例如，以推進內外貿一體化發展為抓手，在推動內外貿法律體系、監管制度、技術質量標準等方面全面開展改革試點。對標國際知識產權保護最新趨勢和最高標準，圍繞新能源、生物醫藥、人工智能、數字技術等加大壓力測試。
其三，厚植產業，加快推進全產業鏈制度創新。2023年9月，習近平總書記在中國自由貿易試驗區建設十周年作出重要指示指出，“堅持以高水平開放為引領”，“推動全產業鏈創新發展”，“讓自貿試驗區更好發揮示范作用”。實施自由貿易試驗區提升戰略，應注重以制度型開放賦能產業高質量發展。即，以探索鞏固優勢產業領先地位與集群化發展為目標，以破除制約產業基礎高級化和產業鏈現代化的制度標準障礙的制度創新為核心，推動穩鏈、強鏈、補鏈、延鏈“四位一體”的全產業鏈創新發展。[13]
一是產業鏈“穩鏈”。應聚焦整體供應鏈的“能進能出”“暢通無阻”，做到“沖不斷、搬不走、壓不垮”。一方面，保障產業鏈上中下游企業在面對外部沖擊時能夠“穩如泰山”，在生產經營正常運行的同時，能夠有效開拓市場空間，做到產銷兩旺。另一方面，確保產業鏈前項供應鏈環節的穩定供給或及時配套，實現“有求必應”。深入實施高端產業“鏈長制”。引導扶持“鏈主”企業解決產業鏈發展面臨的重大問題，促進上中下游、產供銷、大中小企業的協調穩定發展。同時，注重產業鏈的反壟斷，通過合理的技術擴散或市場拆分手段，保障產業鏈的市場競爭活力。此外，進一步優化政策，支持區域內企業建立供應商長期合作機制，支持重點企業積極打造國內備份供應鏈網絡。
二是產業鏈“強鏈”。應聚焦高端產業的“做大做強”“人有我優”。其一，依托以“五自由一便利”為核心的制度體系與國內超大規模市場優勢，推動產業鏈空間布局的優化，打造一批萬億級高端產業集群，通過加強產業鏈各環節的集聚與協同，提高產業的本土根植性與供應鏈生態黏性。其二，圍繞集成電路、工業母機、醫療裝備、儀器儀表、基礎軟件、工業軟件、先進材料等重點產業鏈細分領域，培育壯大并形成量級式領先，關鍵時刻形成戰略威懾效應。鼓勵更多企業在關鍵技術工藝、重要設備、核心零部件等環節實現專精特新。其三，強化規制、管理等要素支撐，優化產業鏈供應鏈發展環境。如廣泛推行集成電路產業鏈平臺服務＋保稅監管新模式。
三是產業鏈“補鏈”。應聚焦增強產業鏈供應鏈關鍵環節的自主可控能力。其一，健全協同創新機制，聚力突破產業鏈“卡脖子”痛點、堵點。推動政產學研用一體化，聚焦關鍵環節和重點方向，運用制度優勢、集中資源，形成融合創新、協同攻關的合力。針對潛在的產業鏈博弈熱點領域做好技術研發儲備。其二，通過政策扶持和產業引導，為產業鏈薄弱環節的突破發展及時提供市場需求空間。提升產業發展基金市場化運作效率，推動產業鏈薄弱環節的創新成果轉化與產業化發展。其三，審時度勢、因地制宜，通過“雙循環”實現“取長補短”。在保障安全的前提下，積極推動國際產業合作，促進產業鏈關鍵產品或技術國際供應的分散化、來源多樣化。鼓勵區內企業靈活運用戰略投資、跨國并購等手段“取長補短”。
四是產業鏈“延鏈”。主要是以實現價值升級為目標。一方面，以數字化賦能研發設計、生產制造乃至銷售、消費，打造更多數字化應用場景，推動各環節新領域、新業態、新模式發展壯大，引領產業鏈全面邁向高端化。另一方面，向產業鏈上游研發設計環節和下游銷售服務環節延伸，培育以設計、研發、營銷、服務為核心競爭力的新優勢，實現價值升級。
其四，廣泛聯動，有效助力優化區域開放布局。黨的二十屆三中全會強調，發揮沿海、沿邊、沿江和交通干線等優勢，優化區域開放功能分工，打造形態多樣的開放高地，加快形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的全面開放格局。自由貿易試驗區推進制度型開放，可構建自由貿易試驗區與省內地區之間、鄰近省份自由貿易試驗區之間、沿海內陸沿邊自由貿易試驗區之間等多維度的開放聯動與協同創新。在一省內部，可探索建立“自貿區＋以中心城市為空間載體的聯動區＋以主要城市群或都市圈為影響范圍的輻射區＋全域協同”的制度型開放格局。進一步破除跨區域聯動創新的體制機制壁壘，在通關便利化、海關監管、知識產權保護、政府采購、勞動者權益保護等方面開展一體化改革試點，并根據政策從優適用原則，實行橫向和縱向自動適用政策制度，促進省內各區域之間的政策統一性、規則一致性、執行協同性。在省際之間，可借鑒長三角三省一市自由貿易試驗區聯盟、京津冀自由貿易試驗區聯席會議、黃河流域自由貿易試驗區聯盟、粵桂瓊自由貿易試驗區自由貿易港聯盟等的有益經驗，以規則、規制、管理、標準開放制度聯動創新為核心，以生態共治、綠色發展為前提，以互聯互通、平臺共建共享與產業發展聯動為支撐，以科技創新協同為驅動，在商務部指導下，建立長江經濟帶自由貿易試驗區制度型開放創新聯盟，形成包含聯席工作會議、高端論壇、工作簡報、制度創新案例等的聯動機制，在數字規則、國有企業、反壟斷、環保標準、金融監管等領域積極開展制度型開放的聯動試驗、對比試驗、互補試驗，建立長江經濟帶制度創新成果數據庫，共同探索推出一批跨區域、跨部門、跨層級的制度創新成果，推動改革試點經驗直接在長江經濟帶復制推廣。
其五，保障安全，建立健全開放安全保障體系。當前國際經濟形勢復雜多變，制度型開放面臨諸多風險挑戰。黨的二十屆三中全會強調，要“完善維護國家安全體制機制，實現高質量發展和高水平安全良性互動”。自由貿易試驗區推進制度型開放，須實現“放得開”與“防得住”的有機統一。健全制度型開放的安全保障體制機制，構筑與規則、規制、管理、標準等開放相匹配的監管和風險防控體系。統籌開放與安全，守住不發生系統性風險的底線。以先進技術和信息化平臺為手段、以法律為保障，建立政府主導、機構協同、企業參與的多方主體風險共治機制，打造“監測識別、量化評估、預警提示、應急處置”四位一體的全流程風險防控體系。各自由貿易試驗區分階段、分領域推進制度型開放壓力測試和風險測試工作，針對潛在的風險和問題，應制定詳細的風險應對預案措施與動態優化路徑，并及時對工作經驗進行總結提煉，適時復制推廣，為建立健全制度型開放風險防范體系貢獻自貿經驗與科學方案。例如，健全完善重點產業損害預警體系，推動建立統一的自由貿易試驗區產業開放安全數據庫與產業損害預警分析系統等，全面實行重點企業產業損害預警與公共信息服務。
注釋
[1][5]D. C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge: Cambridge University Press, 1990.
[2]G. Helmke and S. Levitsky, Informal Institutions and Comparative Politics: A Research Agenda, Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2012.
[3]J. Knight, Institutions and Social Conflict, Cambridge: Cambridge University Press, 1992.
[4]W. Scott, Institutions and Organizations: Ideas and Interests, Thousand Oaks: Sage Publications, 2008.
[6]常娛、錢學鋒：《制度型開放的內涵、現狀與路徑》，《世界經濟研究》，2022年第5期。
[7]尹晨、檀榕基、周思力：《中國規制制度型開放的路徑探析》，《復旦學報（社會科學版）》，2023年第6期。
[8]孫軍：《制度型開放暢通雙循環新發展格局的基本思路與推進策略》，《學術論壇》，2024年第3期。
[9]錢學鋒、王備：《湖北自貿試驗區的制度創新：實踐特征、理論內涵與政策啟示》，《長安大學學報（社會科學版）》，2022年第1期。
[10][11]錢學鋒、高婉：《中國自由貿易試驗區制度創新：特征、問題及對策》，《長安大學學報（社會科學版）》，2024年第3期。
[12]黃建忠、王思語、王茜：《統籌高水平開放、高質量發展和高水平安全的思路與對策》，《國際貿易問題》，2024年第4期。
[13]錢學鋒、王備：《實施自由貿易試驗區提升戰略的三重視角》，《金融市場研究》，2023年第7期。
責 編∕桂 琰 美 編∕周群英
Leading Implement the Strategy to Upgrade Pilot Free Trade Areas with
Institutional Opening Up
Qian Xuefeng
Abstract: The Third Plenary Session of the 20th CPC Central Committee proposed to "steadily expand institutional opening up" and "implement the strategy to upgrade pilot free trade zones". Institutional opening up, as a more advanced form of opening, focuses on rules, regulations, management, standards, and other key aspects. Compared to traditional forms of opening up, it is characterized by being behind-the-border, stable, non-differentiated, predictable, holistic, and in-depth. China's institutional opening up has developed through four stages: learning from advanced international institutions, contributing institutions to the global community, engaging in competition of international institutions, and achieving high-level institutional opening up. To promote the implementation of the strategy to upgrade pilot free trade zones through institutional opening up, we should gradually align with advanced international institutions and build a high-level platform for institutional opening up; expand the responsibilities of free trade zones and improve governance and system construction; focus on industrial development and drive institutional innovation across the entire industrial chain; prioritize coordinated development to optimize the regional opening up framework; and ensure security by continuously improving the open security guarantee system.
Keywords: pilot free trade zones, institutional opening up, strategy to upgrade pilot free trade zones
