黨的二十大報告提出，“建設現代中央銀行制度”。這為深化金融體制改革、推進經濟金融治理現代化、走中國特色金融發展道路指明了重要方向和著力點。

中央銀行制度的演進與重塑

自17世紀中晚期瑞典央行與英格蘭央行建立以來，央行制度的演進已經持續了三個多世紀。尤其是20世紀初葉美聯儲創建以來，歷經大蕭條、大通脹（20世紀60年代中期到80年代中期）、大緩和、大衰退（2007—2009年的國際金融危機）以及最近的新冠肺炎疫情大流行，各國央行在環境持續變化的挑戰中不斷“成長”和“成熟”。

盡管央行制度的變化很難用一個統一的模式來加以描述，但以下四個方面的演進特征卻非常明顯：一是從金屬可兌換性（作為目標或約束）到法定貨幣。歷史上，法定貨幣充其量只是應付戰爭需要的權宜之計，搞不好就是背信棄義。今天，法定貨幣則以機構信譽或國家信用為基礎，是一種信用貨幣。二是中央銀行從私人治理轉向公共治理。盡管美聯儲具有部分私營性質，但沒有人質疑其公共治理特征。二戰后大多數央行都實施了國有化。三是在國家（或地區，如歐元區）層面的集中支付系統。大型支付系統的國家壟斷在20世紀中葉成為國際標準。四是央行職能的擴展。央行不僅要承擔最后貸款人的職能，而且要成為最后做市商——既不局限于救助傳統銀行和金融中介，還要針對更廣泛的金融市場和金融產品進行救助。2008年國際金融危機以來，這一趨勢在主要發達經濟體中十分凸顯。

需要強調的是，央行本身是經濟金融發展到一定階段的產物，因此，央行制度的規定性，也會隨著時代的變遷而不斷被重塑。正如伯南克在《21世紀貨幣政策》中所說，由于通脹與失業關系減弱、正常利率水平長期下行以及系統性金融風險不斷增加，使得美聯儲需要突破很多教條，形成新的政策框架。特別是2008年國際金融危機對于“主流”貨幣政策理論與實踐的雙重沖擊，引起對現代中央銀行制度的反思和重塑，這涉及價格穩定與金融穩定的雙目標，貨幣政策與宏觀審慎雙支柱，貨幣政策與其他相關政策（特別是財政政策）之間的協調配合以及央行的獨立性等。

現代中央銀行制度的基本內涵

盡管在不同時期，央行的政策框架（含目標和工具）與治理結構各不相同，但發展到今天的中央銀行，即所謂的現代中央銀行，都對貨幣政策、金融體系的穩定以及金融基礎設施的核心要素（支付清算）負有重要責任。圍繞央行這些職能以及為實現這些職能而進行的制度安排，就構成現代中央銀行制度的基本內涵。這涉及政策目標、政策工具以及治理機制。

第一，政策目標。價格穩定現在是大多數中央銀行的主要目標，這要么是因為明確的立法授權，要么是因為想達成更一般性的目標（如可持續經濟增長）也需要物價穩定。然而，價格目標并不是唯一的，所有中央銀行都需要考慮其他目標：從貨幣金融層面講，包括物價穩定與金融穩定；從實體經濟層面講，則是促增長與穩就業。由單一目標（如通脹目標）到多元目標，體現了經濟社會發展對于央行提出的新要求，但也帶來多重目標間的潛在沖突。

第二，政策工具。根據丁伯根法則，一個目標至少需要一種有效的政策工具，現代中央銀行需要形成與“多目標”相匹配的“多工具”政策框架。比如，只追求價格穩定，按經典的宏觀經濟學理論，只需要利率工具就夠了；但現在要顧及金融穩定，那么就還需要宏觀審慎政策工具。此外，經濟大環境的變化也需要工具創新，這包括量化寬松購買更廣泛的金融資產、融資換貸計劃、負利率和收益率曲線控制等。

第三，治理機制與央行獨立性。按照教科書中的標準說法，中央銀行的獨立性包括目標獨立性和工具獨立性。一般來說，央行在目標獨立性上較弱，因為政策目標往往是政府制定的；但在工具獨立性上較強，即央行采用什么樣的政策工具來達成既定目標，有較大的裁量權。央行的獨立性反映在其治理機制上，主要是央行與政府的權利義務關系。中央銀行獨立性是相對的，雖然貨幣政策操作具有較強的獨立性，但維護金融穩定需要中央銀行與政府協調配合。良好的財務實力和穩健的資產負債表是現代中央銀行保持獨立性的重要前提。國際金融危機和新冠肺炎疫情改變了主要發達經濟體的貨幣政策框架，以量化寬松和大規模擴表的方式投放流動性成為常態，鼓吹財政赤字貨幣化的現代貨幣理論（MMT）也頗受青睞，這些均對中央銀行獨立性構成了一定的挑戰。

正如黨的二十大報告中指出的，中國式現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。現代中央銀行制度也不例外。以上提到的現代中央銀行制度的基本內涵，包括政策目標、政策工具、治理機制，都是當前我國建立現代中央銀行制度的要件；但更重要的是，我們還要有“基于自己國情的中國特色”，這體現在中國共產黨的領導、以人民為中心的發展思想、社會主義市場經濟體制等基本遵循，這些都將在塑造現代中央銀行制度的中國特色方面發揮重要作用。具體來說，就是要將黨的領導落實到央行治理機制中，將以人民為中心落實到央行政策目標中，將社會主義市場經濟原則落實到央行政策工具中。

建設現代中央銀行制度的推進措施

建設現代中央銀行制度，要聚焦服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三項重點任務，圍繞政策目標、政策工具、治理機制三方面基本內涵展開。

第一，健全貨幣政策框架。一是完善貨幣政策目標體系，在多重目標中尋求動態平衡。以幣值穩定為根本，更加重視經濟增長、充分就業和“雙碳”目標等。二是豐富貨幣政策工具體系，發揮總量和結構雙重功能。健全基礎貨幣投放機制和貨幣供應調控機制，保持貨幣信貸總量合理穩定增長。創新結構性貨幣政策工具，引導金融機構優化信貸結構，支持普惠金融、綠色發展、科技創新等重點領域和薄弱環節。三是疏通貨幣政策傳導機制，健全市場化利率形成和傳導機制。健全利率走廊機制，引導市場基準利率圍繞央行政策利率中樞運行。強化市場基準利率培育，發揮國債收益率曲線在貨幣政策傳導和金融資產定價中的重要作用。

第二，完善現代金融監管。一是依法將各類金融活動全部納入監管。協調各方，利用大數據，確保全國一盤棋，監管無死角。二是構建權責一致的風險處置機制。按照“誰審批、誰監管、誰擔責”的原則，依法合規壓實各方的風險處置責任。金融監管部門承擔所監管機構的風險處置責任。人民銀行承擔系統性金融風險處置責任。地方健全黨政主要領導負責的財政金融風險處置機制，承擔風險處置屬地責任。三是處理好防范系統性風險和道德風險的關系。市場經濟的本質是法治經濟，各市場主體依法承擔經營失敗損失的法律責任。大規模的“他救”是特定歷史時期的特殊安排。“自救”應成為當前和今后應對金融風險的主要方式。“自救”能力來源于市場經濟下機構的股東出資和可持續經營產生的收益，“自救”的動力和自覺性來源于有效的監管。

第三，加強中央銀行與其他部門的協調配合。中國人民銀行與財政部同屬國務院組成部門，在黨中央、國務院的統一領導下，財政政策與貨幣政策在協調聯動方面具有天然的體制優勢。中央銀行支持積極財政政策實施，保障國債順利發行，支持地方政府規范融資，央行上繳結存利潤以拓寬財政政策空間。中央銀行加強與地方金融監管協調配合。強化中央銀行的宏觀審慎和系統性風險防范職責，明確地方金融監管職責，協調建立中央與地方金融監管、風險處置、金融消費權益保護、信息共享等協作機制。

第四，實行獨立的財務預算管理制度。央行的相對獨立性是其有效執行貨幣政策的必要條件，而財務獨立性又是央行獲得相對獨立性的重要前提。一方面，實行中央銀行獨立的財務預算管理制度，對人民銀行承擔金融穩定和改革成本應當年計提撥備，按程序盡快核銷，并充實中央銀行的準備金和資本，實現央行資產負債表的健康可持續，進而保障人民銀行依法履職，實現幣值穩定和金融穩定，并以此促進充分就業和經濟增長。另一方面，在加強財政、貨幣政策協調配合的同時，也要在財政和央行兩個“錢袋子”之間建立“防火墻”，區分開“財政的錢”和“央行的錢”，防止財政赤字貨幣化。

（作者系中國社會科學院金融研究所所長、研究員，國家金融與發展實驗室主任）