自20世紀80年代中期起，中國在進行經濟體制改革、大力推動經濟發展的同時，開啟了制度化反貧困的歷史進程。伴隨經濟社會體制改革的不斷深化，反貧困制度逐漸升級，形成開發式扶貧—扶貧攻堅—綜合扶貧—精準扶貧的演變歷程，取得了令世界矚目的反貧困成就。從這條反貧困的制度運動軌跡來看，中國反貧困經歷了經濟發展視角下的反貧困，系統視角下的反貧困與精準瞄準、精準精細施助的貧困治理三個階段。這三個階段不是前后替代關系，而是遞進累積關系，這意味著2020年前最后的脫貧攻堅與2020年后的脫貧質量提升應采用復合型脫貧策略，即系統性、精準性、發展性貧困治理思維的綜合體。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視脫貧工作，確立了2020年全面建成小康社會的發展目標，明確提出確保全部貧困人口如期脫貧。在全國上下的共同努力下，中國脫貧攻堅取得決定性進展，年均減貧人數1300萬人。但是，隨著貧困人口數量的不斷減少，脫貧難度逐漸加大，脫貧攻堅戰觸抵深度貧困。深度貧困被稱為貧中之貧，如何在最后的決勝期取得預期脫貧目標，以及確保脫貧效果持久，得到黨中央的高度重視。

習近平總書記對深度貧困地區高質量脫貧的指示與部署

“十三五”時期是我國脫貧攻堅的決勝期。習近平總書記指出，“‘十三五’的最后一年是2020年，正好是我們確定的全面建成小康社會的時間節點”，在這一時期中，“扶貧開發工作進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期”。為保證我國脫貧攻堅工作如期完成，習近平總書記對深度貧困地區的脫貧工作作了總體部署，始終強調提高脫貧質量，將其放在脫貧攻堅工作的首位。

2016年，“十三五”的開局之年，習近平總書記在談到建立精準脫貧認定、退出機制時強調：“要事實求是，嚴格評估，用經得起檢驗的摘帽標準來衡量驗收，注重脫貧質量和可持續性??留出緩沖期，在一定時間內繼續實行扶持政策。”這是在充分尊重深度貧困地區脫貧規律的基礎上得出的科學論斷，為這一時期及2020年后一段時期中的脫貧工作指明了方向。在黨的十九大報告中，習近平總書記指出“脫真貧、真脫貧”，短短六個字蘊藏著精準脫貧與高質量脫貧的指示。隨著2020年日益臨近，為避免各地方為急于完成脫貧任務而只追求脫貧數量、忽視脫貧質量，習近平總書記再次明確提出：“全面打好脫貧攻堅戰，要按照黨中央統一部署，把提高脫貧質量放在首位，聚焦深度貧困地區，扎實推進各項工作。”為打贏這場硬仗，習近平總書記還進行了脫貧組織戰略部署，確定中央統籌、省負責、市縣抓落實的管理體制，基本形成四梁八柱的頂層設計，以及五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的氛圍。在如此組織保障下，該如何高質量完成深度貧困地區的脫貧攻堅工作呢？習近平總書記做了以下幾個方面的指示。

第一，系統謀劃深度貧困地區脫貧攻堅。習近平總書記強調堅持大扶貧格局，深入實施東西部扶貧協作，將深度貧困地區精準脫貧與區域性開發扶貧相結合，為深度貧困地區脫貧創造良好的外部環境，強化支撐體系，加大政策傾斜，把握時間節點，努力補齊短板；[1]加大道路、橋梁等公共基礎設施，醫療、教育等基本公共資源，飲用水、電、煤氣、暖氣等基本公共產品，生活排污和垃圾處理系統等基本公共設備方面的投入，為深度貧困者構建一個具有社會融入驅動能力的外部系統。同時，主張通過外部政策、環境的正向激勵，以及外部體系的支持，注重扶貧同扶志、扶智相結合，培育深度貧困者積極脫貧的內在動力。第二，將“精準”貫穿扶貧脫貧全過程。習近平總書記深深認識到貧困現象雖然相似，但是致貧的原因、各地脫貧的資源稟賦、貧困者個人的脫貧能力各異，因此始終主張精準扶貧、脫貧，對具體貧困問題進行具體分析。2013年，習近平總書記在湖南湘西考察時，首次作了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。2015年，習近平總書記進一步指出，“要做到扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。第三，提出“四個一批”的脫貧攻堅行動計劃。作為“精準扶貧”的具體體現，習近平總書記提出了“四個一批”的脫貧行動計劃，即通過扶持生產和就業發展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫療救助扶持一批，化解深度貧困人群的生存與發展障礙。第四，形成多元主體共同參與的貧困治理格局。習近平總書記指出，脫貧攻堅要動員全黨全國全社會，舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰。2017年，習近平總書記進一步指出：“要發揮政府投入的主體和主導作用，發揮金融資金的引導和協同作用，加大對深度貧困地區脫貧攻堅的投入支持力度；積極引導社會力量，廣泛參與深度貧困地區脫貧攻堅。”第五，合理確定深度貧困地區的脫貧目標。實現我國深度貧困地區高質量脫貧與全國人民一道實現美好生活是最終的目標。由于深度貧困的治理難度大，治理工程的成效難以在短時間內顯現，所以，需要明確2020年要達到的脫貧目標。習近平總書記指出：“我們要以唯物主義的態度對待這個問題，即使到了2020年，深度貧困地區也不可能達到發達地區的發展水平。我們今天的努力是要使這些地區的群眾實現‘兩不愁三保障’，使這些地區基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。在這個問題上，我們要實事求是，不要好高騖遠，不要吊高各方面胃口。”

我國深度貧困地區脫貧已開展的工作及不足

在習近平總書記的指示下，全國上下迅速行動，落實總書記的講話精神，深度貧困地區脫貧工作取得重大成效。截至2016年12月，我國集中連片特困地區貧困人口下降幅度大于全國貧困人口下降幅度，集中連片特困地區貧困人口人均可支配收入增速高于全國貧困人口增速。從各地方的脫貧實踐來看，主要采取“外向型扶貧模式”和“內向型扶貧模式”，具體表現為易地變遷、技術扶貧和信貸扶貧。

易地搬遷脫貧及有待完善的問題。易地扶貧作為我國脫貧攻堅行動計劃“四個一批”中的一個“一批”，著力于深度貧困的外部環境重塑，建立在“一方水土養不起一方人”的科學研判的基礎之上，亦即嚴酷的外在環境已經無法滿足由人類規模逐漸擴大而產生的聚居、生存和發展的新需求。通過使陷入深度貧困的人口遷離原有生計系統，移入具備現代化、市場化、開放性或具備上述三因素發展能力的生計環境，幫助貧困者擺脫貧困。易地扶貧搬遷充分尊重外部環境對人類生存與發展產生的極端客觀性制約，是人類遷移史上的一個壯舉。根據我國《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》的指示，2020年前完成約1000萬人口的搬遷任務，使他們與全國人民同步進入全面小康社會。這近1000萬人口主要分布在自然環境惡劣、水土光熱條件難以滿足日常生活生產需要、地質災害頻發、地質構造對居民的人身安全構成嚴重威脅、地方病嚴重，公共基礎設施與公共基本產品極為薄弱，并且建設難度大，建設、維護成本高，以及《國家主體功能區》禁止開發或限制開發的地區。

易地扶貧搬遷雖然對深度貧困進行釜底抽薪式的治理，但是仍面臨諸多挑戰，如果考慮不周，就會導致遷出人口再次陷入貧困之中。世界銀行將“生活水平不降低”作為衡量易地搬遷成效的準則。然而，由于深度貧困的成因復雜，以及人所具有的生活系統適應性，要保障貧困人口遷入新環境后“生活水平不降低”，就要運用系統思維，做好應對生計和生活接續的系統性風險。例如，雖然通過易地搬遷改善了深度貧困人口的居住條件，但如果未能進行相應制度、資源、產品、設施的有效補給，就無法對深度貧困人口進行社會功能缺陷補償，致使他們仍無法擺脫貧困狀態。

技能脫貧及有待完善的問題。與易地搬遷著力于改變致貧的外部系統不同，技能脫貧以貧困群體為潛在的人力資源為前提假設，通過對深度貧困地區的貧困者進行勞動技能培訓，使之掌握融入現代市場的技能素質，從而提升貧困人口內生性脫貧能力，改變貧困狀態。目前，技能脫貧成為各地具體落實培育內生脫貧能力的主要做法。此種扶貧策略相較于傳統的“救濟式扶貧”具有進步意義，但是對脫貧能力的單維度闡釋，具有嚴重的局限性。

首先，按照阿馬蒂亞·森的觀點，導致貧困的能力不足是個體與外部系統相斷裂的結果。他指出，除了經濟上的技能缺失外，政治自由的缺失、社會機會的缺乏、透明性擔保的無法落實、防護性保障的不足等亦成為貧困者深陷貧困無法自拔的影響因素。換言之，深度貧困的產生是個體融入社會系統功能性障礙長期積累的結果。因此，僅依靠技能來實現脫貧能力提升存在明顯不足。

其次，技能脫貧本身具有一定的排斥性，即能夠接受技能脫貧的是身體健全健康的貧困人口，那些不具備勞動能力發展潛質的老年人、殘疾人、長期患病者，以及文化水平低、學習能力差的人群被排除在外。此外，對于部分具有勞動能力的個體，其長期與社會主流系統相割裂，導致行動的結構性障礙內化為對自身的消極認知，從而對技能脫貧產生內在排斥。

最后，技能脫貧實施過程中存在的不足降低了政策效應。例如，培訓模式、內容未能有效對接貧困群體的需求；技能脫貧的國家補助較少，工作瑣碎，脫貧周期長，導致基層組織積極性不高；由于深度貧困地區的交通、通信設施不足，技能脫貧的信息往往不能及時傳遞到貧困者那里。

信貸脫貧及有待完善的問題。信貸脫貧是資產扶貧的具體形式，在政府財政貼息的機制誘導下，激勵正規金融機構將信貸資金投向具有生產潛力的貧困者或帶動貧困戶直接就業的扶貧產業組織，提高他們的經營能力，激發深度貧困地區的經濟發展活力，從而使深度貧困地區生成造血能力。但是，這種運用金融手段實現脫貧的做法面臨以下現實挑戰：一是深度貧困地區對扶貧信貸的有效需求不足，深度貧困者缺少除投資資本以外的其他產業發展資源；二是農村金融市場尚不成熟，融資風險保障服務缺乏，由于信貸扶持對象為缺乏技術、經驗與風險管理的農戶，所以信貸金融風險較高，同時限制了資本積累規模，難以產生預期效果；三是容易造成深度貧困地區內的貧富分化。

綜上所述，上述脫貧舉措在優化深度貧困地區的外部與內部系統方面產生了一定的積極意義，但是由于深度貧困成因具有復雜性與形成時間的長期性，所以深度貧困地區脫貧必然具有艱巨性、挑戰性。總的來看，上述脫貧舉措在與深度貧困地區對接時存在以下共性缺陷：一是與當地社會、經濟、文化資源稟賦或現狀的契合度不夠；二是對當地社會、經濟、文化資源稟賦中優勢資源的發現不足；三是具有長遠脫貧效應的舉措投入不足。從各因素對脫貧質量的影響權重上看，基礎設施建設情況的影響最大，包括滿足基本需求的基礎設施，如飲用水、生活能源和區域性基礎設施，如交通、通信、電力；影響較大的因素是基本公共服務與產品的投入情況，包括教育、醫療、養老、住房等；再其次的影響因素是技能培訓與產業、資產扶貧。此外，在一些少數民族聚居的深度貧困地區，文化因素與基礎設施建設情況具有同等的重要地位。由于文化信仰方面以及現代化水平方面存在差異，原有社會文化系統與現代社會文化系統之間隔離，產生深度貧困。此種貧困治理更具復雜性，其本質是少數民族文化的現代化過程，即在保持民族社會文化特色的同時，運用現代化的手段改善其生活，使其享受到現代社會的發展成果。在我國深度貧困地區脫貧過程中，存在一定程度上的避重就輕傾向，對那些建設難度大、投資見效周期長、產生長遠脫貧效應的民生事業方面投入相對較少，而對那些項目上馬快、投資見效快、產生快速脫貧效應的民生項目投入較多，從而對深度貧困地區的高質量脫貧產生消極影響。