“志智制立體扶貧”

在“志智雙扶”基礎上，針對深度貧困地區和人群進行“志智制立體扶貧”，十分必要。應該說，思想上“扶志”，能力上“扶智”，在政策和實踐上已經達成共識，并在脫貧攻堅的使用上首戰告捷。但“制度性貧困”等致貧原因，還需要更深層的對癥施治。

制度性貧困。從宏觀層面講，社會制度決定了生產生活資源在不同地區、不同區域、不同群體和個人之間的不平等分配，從而導致了特定地區、區域、群體或個人處于貧困狀態。例如，二元經濟、二元社會等城鄉二元現象，就是宏觀層面制度性貧困的標志。從微觀層面講，一些不能因地制宜、因時而異的制度或政策，帶給貧困地區和人群更為不良的制度性安排，“好心辦了壞事”，使其更加落入貧困陷阱。筆者曾經在內蒙古牧區做過調查，受定居、分畜、分草場、強制性休牧、禁牧等一系列政策變遷以及外部市場競爭的影響和沖擊，牧民貧困率大幅度上升。據一些學者的研究以及牧民的親身感受，上中下等收入牧戶的比例，已經由20世紀80年代初的“3∶4∶3”，變成了目前的“3∶3∶4”。貧困率的大量上升，與種種制度性安排直接相關，以致于學者們傾向于“制度性貧困”的解釋。[4]筆者對青海三江源地區的調研結果也表明：三江源保護過程中，將牧民、牲畜、草場、降雨量等社會和自然要素，當作了生態環境的外生因素，制定實施了不適宜的項目與政策。本來，牧民、牲畜、草場、雨水、野生動物等，都是三江源地區生態環境不可分割的一部分。但圍封轉移、生態移民、以草定畜和休牧禁牧等措施，將牧民和牲畜從草原生態系統中割裂出來，當作了草場破壞者、生態環境破壞者，而非建設者和保護者。人工增雨、毒殺鼠兔等措施，表面看促進了降雨量增加，延緩了草場退化，但實際上破壞了自然循環體系，甚至帶來不少惡劣影響。[5]

實際上，僅就扶貧制度本身而言，就存在一些制度性漏洞，使得一些干部以權謀私，虛報套取補貼，優親厚友，雁過拔毛。為了揪出和懲治這批“蛀蟲”，扶貧制度本身就要完善，就要“扶制”。王岐山同志2017年在主持湖南巡視工作時強調：“全面從嚴治黨、凈化政治生態，在基層都要體現在具體工作上。巡察要聚焦再聚焦，突出扶貧攻堅這個重點，發現和懲治群眾身邊的‘微腐敗’，不斷增強群眾的獲得感。”為此，要完善制度建設，明確責任，簽訂軍令狀，規范基層干部權力的使用，進一步扎牢制度“籠子”，減少小官巨貪現象的發生。要強化群眾監督，進一步公開透明，把工作、成績、困難和問題都擺在陽光下，使“微腐敗”現象無處藏身。

對于深度貧困地區而言，扶制，要更多地找到資源無法變為資產等深層制度性原因，并與扶志、扶智相結合，唯有如此，才能提高扶貧的可持續性，達到穩定脫貧的效果。

深度貧困地區的資源性制度貧困。在前文所述的四個層次依次遞進的深度貧困原因中，第四個層次的原因，決定了當前要對深度貧困地區進行集中連片扶貧開發。通過扶志和扶智，讓他們有勞動意愿、能力和技能，但環境資源條件的制約，仍需要解除。深度貧困地區多陷入資源匱乏型貧困。由于生活在自然條件惡劣、環境資源匱乏的地區，形成了從屬于連片貧困區、貧困縣和貧困村的大規模貧困人群。2014年底，仍有14個集中連片特困地區、12.8萬個貧困村、7017萬貧困人口，貧困人口超過500萬的有貴州、云南、河南、廣西、湖南、四川六個省區，很多貧困地區屬于歷史極貧地區。從2015年到2020年要對這7017萬人實現“一個都不能少、一個都不能掉隊”的脫貧，意味著每年減貧1170萬人。經過不斷努力，2017年底還剩下的3046萬深度貧困人口，大多數生活在11個占國土面積15%的深度貧困地區（11個集中連片特困地區由國務院扶貧辦2011年劃定，若加上之前已經實施特殊政策的西藏、新疆南疆四地州、甘青川滇四省藏區，還是14個，在全國所占的面積比例將更大）。這些深度貧困地區生態環境脆弱、地理位置偏僻、基礎設施薄弱、資源稟賦不足，導致要素流動困難，生產風險大；而封閉的環境又導致這個群體普遍缺乏市場意識和風險意識，遠離現代文明，環境適應性差；使用移民搬遷扶貧等手段，反而會加劇貧困。一般性的產業扶貧手段雖然能保證一部分資源的資本化利用，但無論在生產還是分配環節，貧困人群常常被排斥在利益鏈之外，很難有效參與。

扶貧應扶制。扶貧攻堅進入深水區，越往后脫貧成本越高、難度越大。從結構上看，深度貧困地區大多是自然條件差、經濟基礎弱、貧困程度深，是越來越難啃的硬骨頭。在群體分布上，主要是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等“無業可扶、無力脫貧”的貧困人口，以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾。在脫貧目標上，實現不愁吃、不愁穿“兩不愁”相對容易，通過一些救濟手段就能達到，而實現保障義務教育、基本醫療、住房安全“三保障”難度較大，需要制度扶貧等綜合性手段。

深度貧困地區由大到小，有如下三類：一是連片的深度貧困地區，如西藏和四省藏區、南疆四地州、四川涼山、云南怒江、甘肅臨夏等地區，生存環境惡劣，致貧原因復雜，基礎設施和公共服務缺口大，貧困發生率普遍在20％左右；二是深度貧困縣，據國務院扶貧辦對全國最困難的20％的貧困縣所做的分析，貧困發生率平均在23％，縣均貧困人口近3萬人，分布在14個省區；三是貧困村，全國12.8萬個建檔立卡貧困村，居住著60％的貧困人口，基礎設施和公共服務嚴重滯后，村兩委班子能力普遍不強，四分之三的村無合作經濟組織，三分之二的村無集體經濟，無人管事、無人干事、無錢辦事現象突出。

在資源短缺、無力脫貧的地區，必須探索制度性貧困的解決之道。辦法至少有如下兩個。首先是進行發展權贖買。更新資源資本化的既定思維，將資源保有和維護者納入轉移支付的保障體系，對不開發地區進行發展權贖買，使深度貧困地區脆弱的生態環境能夠不開發或低度開發，保住一片青山綠水。其次是推動社會分紅。按照諾獎得主詹姆斯·米德的理論，社會分紅是公民經濟權利的重要來源，公共資源的所有者是公民。公共資源作為投資所獲得的利潤應該50%作為積累基金，50%作為紅利分給公民。隨著積累基金的增加，公民分得的紅利也逐漸增加。此法兼顧公平與效率，對“一方水土養不了一方人”的深度貧困地區，更為適用。在具體做法上，結合農林產業扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、資產收益扶貧、科技扶貧，推動以就地就近就業為主的轉移就業脫貧，讓有勞動能力和就業意愿的貧困人口實現轉移就業。同時，提供更多生態公益崗位，通過購買服務、專項補助等方式，在貧困縣中選擇一批能勝任崗位要求的建檔立卡貧困人口，為其提供生態護林員、草管員、護漁員、護堤員等崗位。在貧困縣域內的553處國家森林公園、濕地公園和國家級自然保護區，優先安排有勞動能力的建檔立卡貧困人口從事森林管護、防火和服務。

貧困既是絕對的，也是相對的。當我國2020年消除絕對貧困后，在舒緩相對貧困上，還不斷有路要走，有事要做。我們要探索“志智制立體扶貧”模式，使貧困人口的內生動力、自身能力和社會環境有效結合，從而走出一條有中國特色、有世界影響的減貧之路。

（本文系國家社科基金專項“鄉村振興戰略核心機制研究”和中國人民大學亞洲研究中心項目“鄉村振興戰略的中韓比較研究”的階段性成果，項目編號分別為18VSJ021、18YYA07）

責 編／楊昀赟