當前，我國社會治理的重點在基層，難點在基層，創新也在基層。為此，需要“創新基層治理，提高治理能力”，實現民心在基層凝聚、資源在基層整合、問題在基層解決、服務在基層拓展。

一、基層治理困境：碎片化的社會

英國學者佩里·希克斯認為，“從功能上講，碎片化的治理存在轉嫁、讓其他機構來承擔代價；互相沖突的項目；重復、導致浪費并使服務使用者感到沮喪；相互沖突的目標；缺乏干預或干預結果不理想；在對需要做出反應時各自為政、公眾無法得到服務或對得到的服務感到困惑等問題。”“碎片化”在社會層面表現為利益多元與分化，即由于職能分工、部門利益、權力關系碎片化，導致每一個社會主體都從自身需求出發而不考慮社會整體性，各部門努力被分解了，造成社會治理層面嚴重的碎片化和多主體的自我中心主義。

二、創新基層治理：整體性治理理念的引入

面對基層社會治理中的碎片化弊端，西方學者提出整體性治理理論。該理論將“協調”與“整合”作為兩個重要概念進行描述和解釋。“協調指的是在信息、認知和決策方面理解相互介入和參與的必要性，并非定義不精確的行動”；而“整合是指通過為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務，從而達致整體性治理的最高水平”。并提出了三個方面的核心訴求:整體思考，強調從整體上應對社會問題；重視整體人，強調以公民需求的核心特質為完整性，管理者應當盡可能從整體人的完整需求出發來設計政府機構的設置和服務供給模式；整合行動，即整合不同的行動機構和主體，通過跨越職責邊界進行工作，以一種目標共享、整體化政府的方式回應特定議題。

三、創新基層治理機制：整體性治理構建

一是加強頂層設計。加強與創新基層社會治理是一項長期、艱巨的戰略任務，需要從整體上加以推動。為此，要樹立“社會整體大于其部分之和”的意識，加強頂層設計，注重整體性整合、技術整合，注重系統性、全面性和針對性，加強制度建設。同時要加大對基層投入，正如習近平總書記指出:“要盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好為群眾提供精準有效的服務和管理。”

二是強化以人民為中心思想。推動整體性治理，需要在實際工作中堅持以人為本、服務為先，注重關口前移、源頭治理，把解決民生問題、提高服務水平作為出發點和落腳點，以人民滿意為根本標準，以群眾工作為根本方法，從源頭上、根本上解決社會領域的各種問題，促進社會長治久安。

三是注重多元主體協同。黨的十九大提出“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。”為此，鼓勵政府部門、社會公共機構、社會組織、企事業單位及公民個人等多元主體通過多方互動與協作，實施共同治理，形成黨委政府與社會力量互聯、互補、互動的社會治理和公共服務網絡，凝聚社會治理的合力。深圳南山創立的“一核多元”模式值得借鑒。即以社區綜合黨委(總支)為核心，以社區居民委員會、社區工作站、社區服務中心三個主體為依托，以社區業主委員會、物業管理公司、農城化股份公司、駐轄區企事業單位、協會商會等社會組織為支撐，形成了“多元互動、多方參與、共建共享”的社區治理格局。

四是注入“智能”因素。黨的十九大報告在提出構建“共建共治共享社會治理格局”時，特別提出“智能化”。當前，互聯網、物聯網、云計算等高新技術的發展正推動經濟社會全面進入“大數據”時代。政府面對這樣一個全新的、虛擬的數據社會，就必須要主動利用大數據技術，打破現有體制束縛，破除部門內部之間的藩籬，再造扁平化的治理結構，提升基層治理能力的現代化層次，加快形成由政府單一主體管理轉變為協作式和參與式的多元主體治理格局。此外，要積極推進科技為基層民眾服務，解決服務群眾“最后一公里”，讓群眾真正享受到科技給社會生活帶來的便利。如深圳南園社區推動的房屋租賃網上辦理，引入“三合一”警務終端機等，實現“掃掃碼就可以租房，家門口就可以辦證”，為居民提供了實實在在的服務。（作者單位：南京審計大學公共管理學院）