劉守英   中國人民大學經濟學院教授

對于改革開放40年高速的經濟增長與快速的工業化、城市化，獨特的土地制度安排與變遷路徑起到非常重要的作用。土地的寬供應保證了經濟高增長；地方政府以低廉的工業用地價格招商引資，利用土地提供園區基礎設施，促進高速工業化，使中國成為世界制造工廠；利用土地的資本化和以地融資，解決了中國城市發展所需的巨額資本來源，助推快速的城市化。

過去獨特的土地制度安排近年來制度收益明顯降低，制度成本上升

但是，這套制度架構近年來的制度收益明顯降低，制度成本上升，對國民經濟運行的風險加大。主要表現為：經濟增速下行和經濟發展階段轉換以后，繼續靠土地拉增速的效力減低，一個明顯的事實是，近幾年隨著經濟增長的階段性轉換放慢，土地的需求下降，地方土地供應的增速也跟著慢下來，以地招商引資的作用減低。具體表現為，全國性的工業用地占比下降，制造業用地需求下降，東部地區的企業經過上一輪的發展已經告別資本短缺，企業升級后土地成本份額下降，以土地抵押獲取貸款的需求下降，中西部地區企業進入意愿低，發展機會不足，地方政府繼續以地低價招商和提供比東部地區更好的基礎設施，但入駐企業少，園區績效不佳；在實體企業用地需求減少、房地產供地與政府土地收入掛鉤情況下，房地產用地繼續保持低位，為了保增長，地方政府更大比例將土地配置為基礎設施用地，供地結構失衡加大，加劇國民經濟結構的失衡；土地出讓的成本上升，地方政府出讓凈收益下降，政府債務和以地償債壓力加大；土地出讓收入不足以支撐大規模建設資金需求，地方政府不得不加大土地抵押融資，由此加大銀行金融風險。由此，土地制度改革最主要的是對經濟增長階段性轉換后土地功能的變化做出反應，對原有制度實施的收益、成本與風險變化做評估，并在此基礎上，對相關制度安排做出負歷史責任的完善與修改。

中國經濟下一程的顯著特征

中國經濟的下一程會有一些顯著不同于上一程的特征，對這些特征的把握將有利于研判土地制度改革的基本方向：

一是經濟發展對土地的依賴減低。中國下一程的經濟如果不能轉向創新驅動，而是繼續加大土地依賴，轉型可能歸于失敗。隨著經濟增長轉入中高速，以土地寬供應保增長的時代已經結束，土地的發動機功能不再，土地配置效率的提高對經濟增長的質量將發揮更重要的作用，土地供應與配置方式如何順應這一變化，是土地制度的改革回避不了的第一大問題。

二是產業轉型升級使土地低成本支撐的產業競爭力減弱。要素相對價格、比較優勢與制度成本的變化，使中國不可能繼續依靠土地的低成本保住世界制造工廠地位。一部分區域、城市、產業、企業通過轉型升級提升全球競爭力。一些喪失競爭力的區域、城市、產業、企業將面臨被淘汰的命運。建設用地結構的優化與工業用地的重組以及供地方式的改革，土地制度的改革也必須應對這一變化。

三是必須認真對待城鄉中國作為一種經濟社會形態的長期存在。從經濟社會形態來看，中國的現代化須經歷三個階段：鄉土中國、城鄉中國、城市中國，而非從鄉土中國直接抵達城市中國。城鄉中國之所以成為一個獨立的經濟社會形態和發展時期，是因為具有一些獨特的特征：不同于鄉土中國和城市中國的穩定狀態，城市和鄉村因經濟、社會與制度變遷而不斷變化；將經歷一場由人口遷移的代際差異引發的城鄉結構革命，第二代農民工的離土離農、出村不回村，引致農業功能與形態變化、鄉村產業和業態變化；將出現城鄉形態的巨變、村莊高度分化，大部分村莊的衰敗與少部分村莊的活化并存；一部分小鎮的成長，成為連接城市與鄉村的驛站；一部分城市因要素集聚、知識擴散與創新活力而勝利，城市的生與死并存；技術與制度的重大變遷將推動這一階段的歷史轉型，人口遷移、要素相對價格變化將創造大量新的獲利機會，誘發技術變遷，促進農業、制造業與服務業的轉型升級加快，帶來經濟和政治行為主體的互動，促進制度變遷；城鄉互動將取代單向城市化，人口在城鄉之間對流，資本在城市尋求獲利的同時資本下鄉加快，土地在城鄉之間的配置和資本化加快。城鄉中國之轉型成功并進入城市中國階段，打通城鄉的制度改革是關鍵，土地制度的系統改革是關鍵之關鍵。