從簡政放權(quán)到規(guī)范“放管服”促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療健康發(fā)展

國家計生委規(guī)劃與信息司副司長張峰曾介紹我國人口健康信息化建設(shè)2020年的目標(biāo)，其中包括互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療方面的內(nèi)容。?然而，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療直至2015年才得以大爆發(fā)，這固然與“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃的提出有關(guān)，但是更深層次的原因可能在于深化改革之故——2015年被譽為中國全面深化市場經(jīng)濟(jì)改革，推動政府管制改革創(chuàng)新的元年。?

在中國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)與改革中，如果離開了中央政府的宏觀調(diào)控和中觀指導(dǎo)，乃至關(guān)鍵時刻在核心領(lǐng)域的具體的決定性行為，中國不可能在短時間內(nèi)取得舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，這也就是所謂的“中國模式”的優(yōu)勢所在，即以強有力的政府控制整個社會經(jīng)濟(jì)體系?，集中力量辦大事、攻堅克難。當(dāng)然，這也引起了世界上其他國家和地區(qū)對中國市場經(jīng)濟(jì)國家地位的質(zhì)疑甚或否定。然而，這并不影響我們對改革開放近40年所取得成績的肯定與自信。與此同時，也應(yīng)清醒客觀地認(rèn)識到在市場經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程中，在政府管制過程中依然存在諸多問題和弊病必須下決心破除。不破不立，在制度變革和體制創(chuàng)新上沒有退路，必須將改革進(jìn)行到底。具體到互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療領(lǐng)域，必須從以下兩方面著力解決，才能實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的健康發(fā)展。

科學(xué)推進(jìn)簡政放權(quán)實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的市場化。當(dāng)前我國社會發(fā)展步入“深水區(qū)”，各項改革進(jìn)入“攻堅期”，尤其是經(jīng)濟(jì)改革正面臨著從原有的攤大餅式的“帕累托改進(jìn)”邁向改革分餅機制的“卡爾多改進(jìn)”。在帕累托改進(jìn)下，一定會給某個群體帶來好處，同時不傷害其他任何群體。然而，這種改革機會現(xiàn)在已經(jīng)很少了——事實上，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃的提出和實施，在一定程度上仍然代表了不愿主動觸動既得利益集團(tuán)的帕累托改進(jìn)愿景，希望在跨界跨行的廣袤之地，通過創(chuàng)新發(fā)展方式來換取改革空間。然而，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往超出設(shè)計者的預(yù)期，活躍的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)不可能按照改革者的意志，在其劃定的框框內(nèi)運行，突破現(xiàn)實的制度藩籬只是時間和方式問題。關(guān)鍵是看改革的整體收益是不是正的，是不是很大。如果答案是肯定的，就可以形成“卡爾多改進(jìn)”，即可以用總的改革收益去補償一部分可能在改革中受損的群體。?正是基于這種新的改革理路，黨和政府不遺余力地推進(jìn)簡政放權(quán)在各行各業(yè)內(nèi)的實施，全面建立清單管理模式，包括負(fù)面清單模式、權(quán)力清單模式、義務(wù)清單模式等，將制度變革和體制改革作為改革的最大動力和最終紅利付諸于各項改革事業(yè)之中。

如前述，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療作為深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的一種面向、一種選擇、一種路徑，亦可說是一種嘗試，其實質(zhì)是要突破現(xiàn)有醫(yī)藥衛(wèi)生體制的藩籬，建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的多元化、多層級相結(jié)合的現(xiàn)代醫(yī)療服務(wù)體系，這一點完全可以從有關(guān)行政管理部門的規(guī)章制定及其實施過程中窺見一斑。客觀地講，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的出現(xiàn)既是對現(xiàn)有醫(yī)療體制運行中面臨的諸多困境的回應(yīng)，譬如，醫(yī)療資源配給不合理、醫(yī)療服務(wù)有效性不足、醫(yī)療信息不對稱、醫(yī)療服務(wù)市場化成本高等，亦是對現(xiàn)有醫(yī)療體制下所長期形成的利益分配機制和固有利益團(tuán)體的沖擊，這種沖擊勢必會衍射到對現(xiàn)有醫(yī)藥衛(wèi)生管理模式的改革，最終會引發(fā)當(dāng)權(quán)者對自身權(quán)力的革命。簡政放權(quán)正是在這個意義上被廣泛地運用于醫(yī)藥衛(wèi)生體制的改革之中。

通過簡政放權(quán)來活化醫(yī)療資源的配給，吸引社會資本積極合法地進(jìn)入醫(yī)療市場，提升國內(nèi)醫(yī)療市場的開放度、透明度以及競爭度，培育面向國際市場的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，增強在國際醫(yī)療市場上的競爭能力，等等。這一切改革目標(biāo)的實現(xiàn)都有賴于打破醫(yī)療市場上的壟斷格局，尤其是基于行政權(quán)力而長期形成的醫(yī)療市場行政壟斷或者是行業(yè)壟斷。從目前互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療發(fā)展的趨態(tài)判斷，其進(jìn)一步增長的動力和潛力源自于對傳統(tǒng)醫(yī)療服務(wù)內(nèi)容的深入融合，以往定位于輔助環(huán)節(jié)領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療企業(yè)，比如，中介類服務(wù)企業(yè)都將面臨淘汰。互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療企業(yè)要想獲得長遠(yuǎn)發(fā)展必須擁有核心競爭力，而這類核心競爭力的培育與獲得又必須與傳統(tǒng)醫(yī)療服務(wù)的內(nèi)容深度融合，需要涉及醫(yī)療服務(wù)活動的實質(zhì)，并且需要運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)改造和創(chuàng)新傳統(tǒng)醫(yī)療服務(wù)活動。只有這樣互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的社會價值和不可替代性才能得到社會大眾的肯定，才能在激烈的市場競爭和選擇中得以生存并發(fā)展壯大。

簡政放權(quán)是基礎(chǔ)途徑，如何實施，怎樣實施，在多大的彈性下實施是其中的難點，自然也是重點。筆者認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)秩序的法制化建設(shè)和維護(hù)上，至少應(yīng)該做到以下三個方面：一是資源允許多元，二是分級監(jiān)管尺度，三是彈性實施規(guī)則。分而言之，資源多元，實際上是在行業(yè)準(zhǔn)入方面以及醫(yī)生執(zhí)業(yè)地點的規(guī)則方面允許跨省跨區(qū)域行醫(yī)，盤活全國的醫(yī)療資源，甚至通過直選等方法促進(jìn)全科醫(yī)生的增量。同理，機構(gòu)的準(zhǔn)入要根據(jù)不同的醫(yī)療目標(biāo)指向，分別設(shè)定不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不是一味地制造壁壘，增加準(zhǔn)入難度。分級監(jiān)管尺度，可參考哈弗管理學(xué)教授斯坦森所著《創(chuàng)新者的處方》一書，針對不同的醫(yī)療服務(wù)，采用不同的監(jiān)管方法。彈性實施規(guī)則是指，充分利用行業(yè)自治和行業(yè)自律，最大程度發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的聲譽機制，利用消費者（患者）的聲譽反饋，實現(xiàn)約束，而在規(guī)則實施層面，更多的適用軟約束，有融通，有變化空間，不是傳統(tǒng)的“一刀切”。

換言之，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的進(jìn)一步發(fā)展須在現(xiàn)有醫(yī)藥衛(wèi)生管理制度上取得進(jìn)一步突破，有關(guān)行政主管部門必須為互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療“解套”“解禁”。?通過深化改革釋放制度變革的動能。當(dāng)然，如何“解”、作何“解”則是一個技術(shù)性、規(guī)范性及時效性要求都很高的理論課題，也是一個需要不斷實踐和勇于嘗試的現(xiàn)實難題，更是一個需要理論與實踐相結(jié)合的系統(tǒng)工程。一言以蔽之，只有通過科學(xué)有效地推進(jìn)簡政放權(quán)在醫(yī)藥衛(wèi)生管理領(lǐng)域的實施，才能真正實現(xiàn)醫(yī)療行業(yè)的市場化運行——在重視公共性的同時，也必須承認(rèn)和踐行其市場性——互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療才能在市場化環(huán)境下有序有效地健康發(fā)展，這對于尚處在探索期的我國醫(yī)療市場化改革來說，有著十分重要的現(xiàn)實意義。

合理規(guī)范“放管服”，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的法治化。互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療作為當(dāng)前醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)域的新生事物，理應(yīng)放置于醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的整體框架下予以辨識。正如前述，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革在我國的第一推動力來自政府，也只有在政府的統(tǒng)籌安排下，從頂層設(shè)計與地方實際相結(jié)合的維度來協(xié)同解決。不同層面對應(yīng)不同的管理原則，明確互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的定位與功能，合理規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療服務(wù)的可控性，明確醫(yī)療程序的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，明確醫(yī)療服務(wù)大數(shù)據(jù)的使用界限。循此邏輯展開，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的發(fā)展離不開各級相關(guān)行政管理部門和行業(yè)協(xié)會組織——該類機構(gòu)在我國暫屬于準(zhǔn)行政機構(gòu)——在中央統(tǒng)籌與地方分級的協(xié)同模式下有序推進(jìn)。尤其是互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療服務(wù)具有雙重性，除了需要認(rèn)真看待并大力發(fā)展的市場性外，其公共性（社會性）尤為重要，這一點可以從其誕生之初，作為補充和改造傳統(tǒng)醫(yī)療服務(wù)的不足和局限而倍受重視中窺見一斑。從實質(zhì)上講，現(xiàn)階段大力推進(jìn)的簡政放權(quán)，其目的是要解決政府對市場經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域過度管制的問題，政府要放寬的是經(jīng)濟(jì)管制，對于涉及公共利益和社會利益的領(lǐng)域，譬如，食品藥品安全、醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、國家社會穩(wěn)定等則需加強管制。由此可知，對于互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的發(fā)展，政府放寬的是與其市場性有關(guān)的經(jīng)濟(jì)管制，讓市場實現(xiàn)自律和自治，歷經(jīng)社會化的競爭過程，對其涉及醫(yī)療活動的專業(yè)性、安全性、倫理性及合法性等具有公共性和社會性的領(lǐng)域必須加強管制，真正做到有進(jìn)亦有禁，確保互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療行駛在健康有序的軌道上。故此，合理規(guī)范“放管服”，建設(shè)社會主義法治經(jīng)濟(jì)成為互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療有效有軌發(fā)展的制度保障和實踐進(jìn)路，是現(xiàn)實互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療法治化運行的根本所在。

所謂法治經(jīng)濟(jì)就是指以一系列法律為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)生活中各種關(guān)系的準(zhǔn)繩的經(jīng)濟(jì)制度，是法的特征在經(jīng)濟(jì)生活中的具體反映，其表現(xiàn)為法治經(jīng)濟(jì)是權(quán)利經(jīng)濟(jì)、契約經(jīng)濟(jì)、競爭經(jīng)濟(jì)、開放經(jīng)濟(jì)。法治經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)的正常運行需要建立和保持一個有效的競爭秩序。誠如李克強總理在2015年8月19日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議上所提出的“建設(shè)法治化營商環(huán)境”“堅決清除妨礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的各種‘路障’，禁止濫用行政權(quán)力限制或排除公平競爭，禁止利用市場優(yōu)勢地位收取不合理費用或強制設(shè)置不合理交易條件，降低社會流通總成本。”具體到互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療領(lǐng)域，即依法依規(guī)對市場準(zhǔn)入、場內(nèi)運行、退出清算等各個環(huán)節(jié)的管理及其對管理行為本身的規(guī)范，真正做到放寬準(zhǔn)入的同時加強事中事后監(jiān)管，規(guī)范行業(yè)市場，建立自由公平的市場競爭秩序，最終實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療市場化與法治化的有效結(jié)合。

特別值得提及的是，在國家衛(wèi)計委近日出臺的《關(guān)于深化“放管服”改革激發(fā)醫(yī)療領(lǐng)域投資活力的通知》（以下簡稱《通知》）中，推出了衛(wèi)生計生領(lǐng)域十項重點改革舉措，其中第3、4、9項都關(guān)系到互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療發(fā)展的基礎(chǔ)性制度和設(shè)施保障改革，譬如，第3項要求“各級衛(wèi)生計生部門加快推進(jìn)醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)師和護(hù)士電子化注冊管理進(jìn)程”；第4項要求“進(jìn)一步簡化醫(yī)療機構(gòu)審批程序。各級衛(wèi)生計生部門積極配合相關(guān)部門建立醫(yī)療機構(gòu)審批工作協(xié)作機制，推動審批信息共享”；第9項要求“推進(jìn)信息共享和辦事承認(rèn)制，為群眾辦事生活增便利”等。此外，《通知》中的4項重大改革措施中均提及加強事中事后監(jiān)管要求，真正做到“放管服”改革的有序有效推進(jìn)。

當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療在“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃和深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的共同推動下得以快速發(fā)展。這一方面是由于我國市場化的快速發(fā)展，但是另一方面，基于我國市場經(jīng)濟(jì)改革的普遍模式——政府主導(dǎo)或者引導(dǎo)下的市場化改革也構(gòu)成了互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療快速發(fā)展的主要動因，這一點必須清醒認(rèn)識到。換言之，互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療在我國的發(fā)展存在先天不足，在一定程度上有“政府造市”之故，醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)育不成熟，發(fā)展根基不穩(wěn)固，這一點可從前文對有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的相關(guān)部委規(guī)章、行業(yè)規(guī)范中窺見一斑，亦可從當(dāng)下國家衛(wèi)計委深化“放管服”改革的重大舉措中得知一二。

互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療具有很強的公共性（社會性），本質(zhì)上是醫(yī)療改革的一種面向、一種選擇、一種路徑，必須置于醫(yī)療改革的整體框架下評判。與此同時，也必須清醒地認(rèn)識到，醫(yī)療服務(wù)業(yè)在任何國家和地區(qū)都屬于政府重點管制的公共領(lǐng)域，屬于基礎(chǔ)民生產(chǎn)業(yè)，在我國當(dāng)下全面深化改革的攻堅期，其改革的價值和意義之重大，怎么強調(diào)都不算過分。可以預(yù)見互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的進(jìn)一步發(fā)展必然會觸及長期以來形成的管制傳統(tǒng)和管制模式，這將是互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療進(jìn)一步發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)。故此，必須遵循互聯(lián)網(wǎng)市場和醫(yī)療市場的一般發(fā)展規(guī)律，從跨界融合的維度加大開放力度，重視雙邊市場和多邊市場理論與實踐在互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療中的運用，在活化網(wǎng)絡(luò)資源和醫(yī)療資源配給，吸引社會資本投資互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療產(chǎn)業(yè)的同時，科學(xué)合理地設(shè)計行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行業(yè)競爭秩序，加強事中事后監(jiān)管。為此，需努力營造自由公平的市場競爭秩序，破除醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域仍然存在的大量的行政壟斷，或者基于濫用行政許可、知識產(chǎn)權(quán)許可等特許權(quán)制度形成的經(jīng)濟(jì)壟斷。從保護(hù)競爭秩序，提升經(jīng)營者競爭力的角度，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和醫(yī)療機構(gòu)的合作運營，發(fā)揮各自的市場優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，共同推動醫(yī)療產(chǎn)業(yè)的信息化、專業(yè)化及精細(xì)化發(fā)展，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的市場化運營。與此同時，通過有效競爭降低市場進(jìn)入壁壘，減少不合理的制度性交易成本，倒逼行政管制改革，推動互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療法治化體系的建立。政府只有主動意識到深化“放管服”的規(guī)范化與制度化建設(shè)的必要性，才能從頂層設(shè)計入手制定合法化與科學(xué)化的制度和規(guī)章，從而要求各級醫(yī)療衛(wèi)生行政主管部門積極履行管制改革義務(wù)，并由此倒逼醫(yī)藥衛(wèi)生行政管制改革的進(jìn)一步深化，最終形成互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療法治化的發(fā)展環(huán)境。