推進城鄉一體化需要解決的關鍵問題

城鄉一體化是一個需要不斷探索和完善的過程。這個過程也是一個提出問題、界定問題、分析問題和解決問題的過程。中國多種城市形態、多樣鄉村、多個民族、多元文化并存，各地城鄉建設情況各異，經濟社會發展階段不一，政府實力能力差異懸殊，推進城鄉一體化工作復雜，必須統籌考慮，解決一系列關鍵問題。按照未來中國經濟發展需要，結合近年來各地推進城鄉發展一體化工作進展實際，有四個問題必須重視。

標準問題。推進城鄉一體化，具有很強的工具性，首先要明確目標、建立標準，這是一個求同存異的過程，具有引領發展的重要作用，也是工作考核的基本依據。自中國政府提出推進城鄉發展一體化工作的目標任務以來，迄今為止，已經明確的標準主要是“六個一體化”（推進城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務、市場建設和社會管理一體化）。在實踐中，主要是推動農民工市民化、推進農業現代化、加快社會主義新農村建設和積極穩妥推進城鎮化。這些標準是重要的，但還很不夠。一是標準內容有缺陷，對人的因素考慮不足。城鄉一體化是為人服務的，但在目前的標準中，只見物不見人或者難見人，難以在各項工作內容上進行取舍。二是標準內容不具體，在實踐中落實考核難。推進城鄉一體化的首要工作是搞好規劃，讓未來城鄉發展的具體邊界和框架科學合理和清晰可見，以此讓市場在資源配置中起決定作用，讓政府更好地發揮作用，但目前這一工作尚未受到足夠重視，很多規劃基礎不扎實，頂層設計不合理，基本內容不完善，特別是多數還不公開、不透明乃至限制發展的多而促進發展的不足。三是標準之間缺乏銜接配套，在實施中有內部沖突。推進城鄉一體化涉及面廣，各項工作內容很多，多數地區在發展優先順序安排和統籌協調上缺乏明確界定。

理論問題。推進城鄉發展一體化，影響和制約因素很多，政府有重要職責，但也不全是政府的事。城鄉一體化不等于城鄉一樣化，不等于新型城鎮化，不等于新農村建設。新中國是現代國家，目前的政府是有限政府，政府在城鄉發展上只能干有限的事并將這些事干好。在中國目前的發展階段，結合未來的發展目標，政府究竟應該干什么事、怎么干好，對這些事如何進行選擇、排序、連接、組織、管理、監督和保障，如何建立良好的機制，需要完善和創新理論來指導政策實踐和具體工作開展。但目前社會上對此研究重視還不夠，特別是對推進城鄉一體化工作在行動研究上不深不透，忽視了國家應在有限政府框架內解決這一最重要問題。在實踐中，各有關部門單位各種思想認識觀點主張很多、分歧很大，基本上都按對本地區、本部門、本單位和本人工作最有利的內容來思考和設計制定整個公共政策，組織安排政府各項工作，勢必阻礙整個推進工作取得突破性進展。主要表現在：在發展目標定位上缺乏為人服務意識，在政府定位上求全責備；在實現途徑設計上缺乏整體框架，在政策設計上很不完善；在工作布局安排上缺乏合理路線圖，在工作安排上抓不住重點。

方法問題。推進城鄉發展一體化，是隱含有假設條件的，采用科學的方法至關重要。這項工作既涉及生產力的發展，也涉及生產關系的調整，既涉及思想觀念和政策措施的轉變，也涉及城鄉關系和發展方式的轉型，既涉及生產布局和產業結構的調整，也涉及利益沖突和社會矛盾的調適。在政策設計上，要從全局、長遠、戰略、宏觀、前瞻的角度來分析問題和解決問題，將政策的設計、執行和保障統籌起來考慮，將現實社會中的人作為政策設計的出發點和落腳點，全面考慮政策制定的各種影響因素并將這些因素作為條件盡可能顯示在政策內容中，將政策作為一種限額交易合約，對政策運行所要解決的關鍵問題提出比較科學合理的解決方案，建立激勵約束機制和可持續發展機制，保證在解決問題的同時不產生新問題。其核心思想是政府作為在邊際上，要在政策中合理引入條件，明確列出各種條件，將政策具體化和邊界化，實行合約治理，使政策執行富有效率，同時制度保障可靠有力。但在實踐中，推進城鄉一體化工作主要以文件為主，在引入條件和分類管理的政策規定上很不完善。

保障問題。推進城鄉發展一體化，是一個長期、艱苦的過程，需要配置資源、加強保障，建立長效機制。迄今為止，中國政府在調整國民收入分配關系、加快發展農業現代化、建設社會主義新農村建設、推進新型城鎮化建設方面取得一定進展，但在加強技術創新和制度創新方面進展緩慢，在重要稀缺資源配置上保障不力。一是技術創新慢，發展資源稀缺。按照現有的技術水平、發展模式和政策要求，農業現代化和新農村建設需要國家大力支持，農民工市民化和新型城鎮化建設也需要國家大力支持，都需要解決錢的問題、人的問題和地的問題等，這些發展資源都是稀缺的，國家在配置上兩面為難。二是制度創新慢，稀缺資源配置效率不高。在發展資源稀缺的背景下，提高資源配置效率，就要讓市場在資源配置中發揮決定作用以及讓政府更好地發揮作用，目前中國這兩個作用都還發揮不夠。特別是國家對城鄉資產及其相關土地和資源的產權的合理界定和保護不足，城鄉統一市場建設滯后，農民難以搬遷進城，實現市民化，城市人難以下鄉投資買房和享受生活，稀缺資源難以通過市場交易優化配置。同時，國家目前還缺乏房地產稅、繼承稅、贈與稅等基本制度，政策性投資管理平臺建設不足，有效率的公共服務組織缺乏，對不同資產所有者和不同收入水平人員家庭依法依規進行合理利益調節方面存在不足等，也造成部分稀缺資源占用浪費或重新配置困難。