中小城市推進城鄉協調發展的思考

城鄉協調發展并非要徹底消除城鄉差別，由于具有地理區位和資源集聚優勢，城市發展在經濟效率上顯著優于農村地區，城市的基礎設施和公共服務供給也相應更好。在市場機制的作用下，城鄉差距不僅無法消除，而且會逐漸擴大。如果不對城鄉差距進行干預，不對鄉村發展給予必要的制度支持，城鄉之間的鴻溝就會激化社會矛盾，引發群體性沖突。

近年來，中央提出推進新型城鎮化，建立以工促農、以城帶鄉、工農互惠的新型城鄉關系。推進新型城鎮化，既要有序推進農業轉移人口市民化，也要通過規劃手段統籌城鄉發展，重塑城鄉關系，推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，促進人的全面發展，實現社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果。為此，需要完善城市規模結構，增加中小城市數量，增強小城鎮的服務能力。

瓊海市作為省政府直轄的縣級市，通過政府適度分散投資，推進次級城市建設，為促進城鄉協調發展提供了一些有益經驗。瓊海市建設田園城市的新實踐，對中小城市推進新型城鎮化具有以下啟示和借鑒作用：

第一，堅持以人為本，尊重個人的自主選擇權，走低成本、可持續的城鎮化之路。瓊海市緊扣海南省建設國際旅游島的主題，將次級城市建設作為推進新型城鎮化的重要抓手，堅持保留生態本底、村形地貌，留住青山綠水、碧海藍天，不改變生活空間，就地打造特色小鎮，創造新的就業機會，讓農民依照自己的意愿和能力去就業，并和市民享受同等標準的自來水、電力、道路、污水處理、垃圾分類等基礎設施，走出了一條低成本、可持續、因地制宜的新型城鎮化之路。

第二，堅持全域規劃，統籌謀劃城鄉發展，做好空間發展的整體布局。“凡事預則立，不預則廢”，推進城鄉協調發展，需要推進全域規劃，通盤考慮本地的地理區位、資源稟賦、生態環境等特征，理清發展思路，系統謀篇布局，做到謀定而后動。瓊海市推進新型城鎮化，從一開始就注重全域規劃，通盤考慮，確保特色小鎮、農業公園等各項建設相互協調、有序推進、配套運作。在戰略指引上，堅持生態為重、綠色崛起，注重保護生態紅線，打造田園城市。

第三，推進財力下沉，支持次級城市發展，為農村居民就近享受城鎮基本公共服務提供便利。推進新型城鎮化，既要增強中心城市的輻射帶動功能，也要加快發展次級城市，改進公共服務設施，讓農民不必遠距離外遷就能享受與城市人差不多的生活。新型城鎮化不是要把所有的農村人口都遷往中心城區，也要支持小城鎮發展，發揮其在連接城鄉中的中介和紐帶作用。瓊海市通過建設特色小鎮，改進小城鎮基礎設施和公共服務設施，為城鄉之間的人員、信息、資金、技術和物資流動提供了便利。

第四，區分政府與市場主體的角色，建立多元化投資機制，增強小城鎮發展的內在動力。在小城鎮和村莊建設中，政府的角色在于籌集財政資金，做好基礎設施和公共服務設施建設。同時，也要提供激勵機制，吸引企業和社會力量投入資金，以產業、項目等方式參與到小城鎮建設中去，強化“造血”能力，增強次級城市的自我發展能力。

第五，堅持以文化人，挖掘、保護文化遺產，彰顯人文資源和地方特色。歷史文化遺產對于塑造人文品格、弘揚人文精神具有重要作用。挖掘本地的文化脈絡，開展古建筑修復和文化傳承，保護歷史文化遺產，提煉文化精髓，有助于形成濃郁的本土文化氛圍，讓人們記得住鄉愁，也為新型城鎮化建設提供厚重的精神依托。

（本文作者為中國人民大學公共管理學院教授、國家發展與戰略研究院研究員，本文系北京市社科基金重大項目“中國地方政府的政策創新機制研究”的階段性成果）