城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑選擇

自第一次工業(yè)革命以來，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展一直是人類發(fā)展的一種美好訴求。圣西門、傅里葉、歐文等空想社會(huì)主義者提出的理想社會(huì)，就反映了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度構(gòu)想。一些早期的城市研究者也很重視城鄉(xiāng)一體發(fā)展。英國(guó)社會(huì)活動(dòng)家、城市學(xué)家埃比尼澤•霍華德在19世紀(jì)末提出 “田園城市”理念，實(shí)質(zhì)也是在追求城鄉(xiāng)融合，其設(shè)想的田園城市包括城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)部分，城市規(guī)模受到限制，四周為農(nóng)業(yè)用地所圍繞，居民可以方便地接近自然環(huán)境，就近得到新鮮農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品也就近進(jìn)入市場(chǎng)。田園城市設(shè)想提出后，迅速引起社會(huì)的重視，歐洲各地紛紛效法，但很多大城市在郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)的新城，多數(shù)只是使用“田園城市”的名稱，實(shí)質(zhì)上是附屬型衛(wèi)星城或大型居住區(qū)，它們與中心城區(qū)在經(jīng)濟(jì)上具有緊密聯(lián)系。

丹尼斯•朗迪勒里提出的“次級(jí)城市”發(fā)展思路，為促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了可供借鑒的行動(dòng)路徑和政策工具。他認(rèn)為城市的規(guī)模等級(jí)是決定發(fā)展政策成功與否的關(guān)鍵，要尋求社會(huì)和區(qū)域領(lǐng)域的全面發(fā)展，政府需要分散投資，根據(jù)地理區(qū)位和經(jīng)濟(jì)水平等因素，建立分散的次級(jí)城市（secondary cities）體系，以小城鎮(zhèn)作為增進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的中介。小城鎮(zhèn)在促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中具有必不可少的經(jīng)濟(jì)和行政功能，特別是增強(qiáng)農(nóng)村和城市之間的聯(lián)系。

我國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡問題較為突出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，既要增強(qiáng)中心城市的輻射帶動(dòng)功能，提升中心城市的競(jìng)爭(zhēng)力，也要優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展小城鎮(zhèn)。我國(guó)正處于快速城鎮(zhèn)化階段，需要增加城市數(shù)量，提升城市質(zhì)量，引導(dǎo)高等院校、優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在中小城市合理布局，或設(shè)置分支機(jī)構(gòu)；要加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，把有條件的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市；對(duì)于遠(yuǎn)離中心城市的小城鎮(zhèn)和林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)等，需要完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，發(fā)展成為服務(wù)農(nóng)村、帶動(dòng)周邊的綜合性小鎮(zhèn)。

城市與鄉(xiāng)村是兩種不同性質(zhì)的人類聚落空間，城市是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)高度集聚的人居空間，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平一般要落后于城市地區(qū)。農(nóng)村地區(qū)由于人口居住分散，不可能將各種基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源均等地配置到每個(gè)自然村落。借鑒“次級(jí)城市”發(fā)展思路，縣域治理可以小城鎮(zhèn)為依托和節(jié)點(diǎn)，改進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的道路、交通、通訊、廣電等基礎(chǔ)設(shè)施條件，增進(jìn)城鄉(xiāng)之間在人員、生產(chǎn)、商品、資金、信息等方面的流動(dòng)性。城市優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村的擴(kuò)散，需要經(jīng)由小城鎮(zhèn)、農(nóng)村集中居住點(diǎn)，再到自然村落的梯度過程。農(nóng)村居民主要通過設(shè)在小城鎮(zhèn)的公共機(jī)構(gòu)，來獲取教育、醫(yī)療、警務(wù)、司法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等公共服務(wù)。促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，政府要通過政策手段，支持 “次級(jí)城市”發(fā)展，改善小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施條件，方便農(nóng)村居民就近獲取城鎮(zhèn)公共服務(wù)。可以說，小城鎮(zhèn)越有活力，就越有利于增進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

瓊海經(jīng)驗(yàn)：依托次級(jí)城市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展需要通過一定的制度安排和政策工具，輔助和支持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，將城鄉(xiāng)差距控制在合理的幅度之內(nèi)。一般而言，城鄉(xiāng)差距的影響因素主要有市場(chǎng)機(jī)制、地理區(qū)位、資源條件、制度安排四大因素。其中，市場(chǎng)機(jī)制和地理區(qū)位促使生產(chǎn)要素向城市集聚，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大化；資源條件導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的發(fā)展起點(diǎn)不同；制度安排既可能對(duì)城鄉(xiāng)差距產(chǎn)生矯正作用，也可能導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大化。

改革開放以來，出于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈期求，我國(guó)地方政府在實(shí)踐中大多采取了城市偏向發(fā)展戰(zhàn)略。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供上，優(yōu)先滿足城市發(fā)展需求，支持中心城區(qū)提升要素集聚、科技創(chuàng)新、高端服務(wù)能力，注重發(fā)揮城市的經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)勢(shì)。在基本公共服務(wù)方面，地方政府區(qū)分城市與鄉(xiāng)村，設(shè)置不同的標(biāo)準(zhǔn)體系，優(yōu)先滿足城市和市民的發(fā)展需求，致使城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)差距較大。在中西部地區(qū)，這種現(xiàn)象尤為顯著，有研究者將其描述為“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”。

近年來，瓊海市抓住海南國(guó)際旅游島建設(shè)的契機(jī)，推進(jìn)全域規(guī)劃，實(shí)施“打造田園城市，建設(shè)幸福瓊海”發(fā)展戰(zhàn)略，著力于打造特色小鎮(zhèn)，探索了一條依托次級(jí)城市建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。瓊海市位于海南省東部沿海，是博鰲亞洲論壇永久會(huì)址所在地，全市總面積1710平方公里，海域面積1530平方公里。下轄12個(gè)鎮(zhèn)，204個(gè)村（居）委會(huì)，1個(gè)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（華僑農(nóng)場(chǎng)），境內(nèi)有3個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和1個(gè)國(guó)營(yíng)林場(chǎng)，常住人口50萬人。瓊海市自然環(huán)境和生態(tài)條件優(yōu)良，湖泊眾多、河流密布，森林覆蓋率達(dá)到69%。

2012年，海南省提出加快建設(shè)國(guó)際旅游島，瓊海市結(jié)合自身的資源稟賦特點(diǎn)，確定了“打造田園城市、建設(shè)幸福瓊海”發(fā)展戰(zhàn)略，提出以“就地城鎮(zhèn)化”為原則，打造特色小鎮(zhèn)，探索城鎮(zhèn)化的新路子。在新型城鎮(zhèn)化的探索中，瓊海市沒有將政府投資集中于市政府所在地，而是確立了分散化的投資戰(zhàn)略，即以12個(gè)特色小鎮(zhèn)作為連接城鄉(xiāng)的支點(diǎn)和平臺(tái)，著力于推進(jìn)次級(jí)城市建設(shè)，改進(jìn)特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提升基本公共服務(wù)水準(zhǔn)。隨著各個(gè)風(fēng)情小鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)，瓊海市在全域范圍內(nèi)構(gòu)建形成了多中心、組團(tuán)式的田園城市景觀。