【摘要】“十三五”期間，北京人口調控必須堅持系統調控和源頭調控的原則，制定出精準有效的人口調控政策，分層次、分區域、統籌協調推進首都人口合理疏散和有序流動。

【關鍵詞】北京 人口 調控 政策 【中圖分類號】C924.21 【文獻標識碼】A

北京作為全國首都和超大城市，長期以來一直面臨人口問題的困擾。外來人口的急劇增長和無序流動，以及人口結構和空間分布的不合理，使得北京的環境資源、社會秩序和管理、公共安全和服務都面臨難以承載的巨大壓力。為了合理引導

人口流動，緩解特大城市環境和資源壓力，中共北京市委十一屆八次全會決議要求嚴格控制人口規模，提出了2300萬的人口調控紅線。

值得注意的是，盡管北京市常住人口數量依然在增長，但無論是從總量增速上還是從外來人口增量占比上，北京常住人口增量增速都呈“雙降”趨勢。實際上，這種“雙降”趨勢從2010年便已經開始。因此，實現2020年2300萬以內的人口調控目標意味著每年增量要控制在25萬以內，雖然有一定壓力但并不難以實現。尤其需要指出的是，北京市已開始進入了老齡化社會，未來15年，隨著45-60歲人口進入老年行列，北京老齡化程度和人口負擔將迅速提高，這同時也意味著勞動力年齡段人口的急劇減少。目前北京市人口出生率雖然穩中有升，但主要體現在10歲以下兒童數量有所增加。可見在未來15年以內，北京市仍需要適度吸納外來年輕勞動力年齡段人口，以補充勞動力需求，降低過度老齡化趨勢。因此，北京外來人口調控應將調控重點放在質量和結構調控上。

傳統人口調控措施的經驗與問題

一些實地調研表明，旨在控制和減少外來人口數量，提高外來人口素質的人口調控措施在取得一定成效的同時，帶來了諸多非預期后果，主要表現在：

第一，外來人口管控過程中部門分割所帶來的人口信息失真與人口信息采集和登記的落后。目前城市公共部門中涉及外來人口管理工作的主要有四個部門，即公安、勞動、計生與教育，在這四個部門中，除了公安，其余三個部門都是只關注外來人口中的特定人群，部門的分割和數據的碎片化導致城市外來人口特征數據無法有效獲取。如何準確采集外來人口信息，掌握外來人口結構特征，從而為科學合理的城市人口政策出臺提供決策參考，成為特大城市人口調控工作中的重要難題。

第二，一刀切的管控措施可能導致外來人口“減量減質”。究其原因，主要癥結在于，外來人口調控的基本思路是留住“高層次”的，減少“低層次”的，但在政策的制定和執行時忽視了兩個基本問題：一是忽視了外來人口的結構和分布，使得人口調控政策精準性大打折扣。現行人口調控的主要措施是加強社會治理，以城中村整治和拆違為例，越是接近市中心，地方政府政策執行動力越強，而越往中心區，外來人口整體素質也越高。因此，各種針對外來人口的社會治理最終落到中上層外來人口身上，對最底層外來人口施加的影響較小。二是現行的人口調控政策采取一刀切式的運動式執法，使得政策的執行效果大打折扣。在制定相關政策時，往往把標準定得過高。以通過教育政策調控人口為例，提高外來子弟入學門檻本來是人口調控的強有力措施。按照政策預期，孩子有資格上學的外來民工家庭，各方面的條件和水平基本上會好于不符合條件的家庭，從這個意義上，對于優化人口結構是有積極作用的。但實際上政策門檻設置過高，真正有資格合法入學的孩子太少，因此政策執行的區分度和精準性很差。

如此一來，許多政策制定的初衷是減少外來人口中較低端的三分之一的人口，但對于這三分之一的人口，城市治理的許多政策措施實際上并沒有任何實效，而真正受這些治理政策影響的卻是外來人口中的中間階層。他們原本希望在城市里獲得比較有尊嚴的生活，而不斷抬高的政策要求和生活成本又讓他們倍感壓抑，因此選擇離開的也往往是外來人口中的中間層。總之，既往的外來人口調控政策實際上陷入兩難困境：如果不嚴格推行，壓縮人口的效果不明顯；如果嚴格推行，可能出現外來人口總體素質下降的不良后果。