近年來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)以及農(nóng)村改革的不斷深入，在給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來新活力的同時，也給鄉(xiāng)村治理帶來了許多新情況，引發(fā)了許多新問題。新型鄉(xiāng)村治理，不能按照傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理方式，搞“一刀切”，而要迎接新型農(nóng)村社區(qū)、“空心村”、“超級村”、“城中村”等新情況帶來的新挑戰(zhàn)，進(jìn)行全面、系統(tǒng)分析，因地、因村制宜，解決好新問題，以提高鄉(xiāng)村治理的質(zhì)量和水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化新發(fā)展。

當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的新情況

“撤村并居”、“農(nóng)民集中居住”下的新型農(nóng)村社區(qū)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村中出現(xiàn)大量利用不合理、不充分和廢棄閑置的住宅和建設(shè)用地。為了重新規(guī)劃、綜合利用農(nóng)村的集體建設(shè)用地（以宅基地為主），許多地方政府通過拆撤舊村、建設(shè)回遷樓的方式，讓農(nóng)戶集中入住新的安置小區(qū)，形成了新型農(nóng)村社區(qū)。在此情況下，可以將舊宅基地復(fù)墾以獲得建設(shè)指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)，或直接利用原宅基地進(jìn)行城鎮(zhèn)項目建設(shè)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)等資源匱乏的問題凸顯；農(nóng)民在解決溫飽、基本實現(xiàn)小康后，對居住條件和生產(chǎn)生活環(huán)境也提出新的更高的要求，也為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)埋下了伏筆。自2006年新農(nóng)村建設(shè)以來，不少農(nóng)村，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村都加快了社區(qū)建設(shè)速度，新型農(nóng)村社區(qū)已成為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。江蘇、浙江、山東、河北、重慶等省（市）都已開展了以農(nóng)民向城鎮(zhèn)或集聚社區(qū)集中為主要內(nèi)容的社區(qū)建設(shè)，截至目前，江蘇、山東等省已有近一半的社區(qū)成為“村改居”的新型農(nóng)村社區(qū)。

新型農(nóng)村社區(qū)，既有別于傳統(tǒng)的行政村，又不同于城市社區(qū)，它或是由若干個行政村合并在一起，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一建設(shè)；或是由一個較大的行政村建設(shè)而成，建成后的新型社區(qū)大都位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道駐地或交通便利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)核心地段。在本質(zhì)上，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不是簡單的村莊翻新、改造，也不是簡單的更多人口的聚居，而是要在社區(qū)中營造一種新的社會生活形態(tài)，讓農(nóng)民享受到與城市人一樣的公共服務(wù)，過上與城市人類似的生活，最終實現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)差距和就地城鎮(zhèn)化的目標(biāo)。然而，在實際的操作中，由于部分地方政府“土地財政”的思維慣性，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已經(jīng)異化為置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“最便捷的途徑”，在此過程中，如果不能處理好相關(guān)利益群體的關(guān)系，就容易引發(fā)各種問題。而且，即便是在已經(jīng)建好的新型農(nóng)村社區(qū)中，社區(qū)的治理也面臨很多挑戰(zhàn)。

農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移引致的“空心村”。一直以來，鄉(xiāng)村都是人們居住和生活的重要場域，但隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村人口非農(nóng)化速度大大加快，越來越多的村莊成為了“空心村”。2014年9月，國家統(tǒng)計局包頭調(diào)查隊對居民收支調(diào)查所涉及的32個行政村做了調(diào)查。結(jié)果顯示，32個行政村總戶數(shù)29124戶，舉家外出戶數(shù)2851戶，閑置房屋數(shù)量（2年以上）2690間。

新時期的“空心村”主要包括兩種：一是人口學(xué)意義上的。本來城市中的基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)都要優(yōu)于鄉(xiāng)村，且伴隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)差距有進(jìn)一步拉大的趨勢，在此背景下，一大批有較高文化素質(zhì)的青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，剩下老弱病殘、婦女兒童等群體在村中留守，致使農(nóng)村中大量出現(xiàn)“人走房空”現(xiàn)象，這是由于勞動力轉(zhuǎn)移形成的“空心村”。二是地理學(xué)意義上的。大量的外出務(wù)工者在城鎮(zhèn)打工掙到錢后，回到老家，受結(jié)婚、分家、改善居住條件以及區(qū)位等因素的影響需要新建住宅，由于村莊建設(shè)規(guī)劃欠缺、土地使用管理制度不完善、缺乏對農(nóng)民違規(guī)建房的有效監(jiān)管、村中基礎(chǔ)設(shè)施不配套等，新建住宅大部分集中在村莊外圍特別是主干路沿線，村莊內(nèi)的舊住宅往往閑置或成為“倉庫”和“擺設(shè)”，這就導(dǎo)致村中出現(xiàn)大量的空閑宅基地和閑置土地，形成了“內(nèi)空外擴(kuò)”的建筑風(fēng)格，導(dǎo)致“空心村”。這兩個層面的“空心村”間相互聯(lián)系，但人口學(xué)意義上的“空心”影響更為深遠(yuǎn)。從此意義上而言，本文主要討論的是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)下農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移引致的“空心村”現(xiàn)象。

一般而言，“空心村”有以下幾點顯著特征：就區(qū)位而言，一般距離大城市較遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)比較落后，發(fā)展緩慢；就村莊面貌而言，村中存在著大量的閑置住房和荒置的耕地；就人口結(jié)構(gòu)而言，村中青壯年勞動力稀少，留守的老人、婦女、兒童占相當(dāng)大的比例。據(jù)調(diào)查，目前“空心村”人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，50歲以上的留守老人占留守人群的絕大多數(shù)。“空心村”數(shù)量日益增加，村中大量青壯年勞動力流失，留守老人和婦女、兒童數(shù)量龐大，閑置的住房和荒置的耕地眾多，這都將影響到新時期的鄉(xiāng)村治理。