我國的經濟體制改革多是自下而上的危機驅動型,當體制弊端帶來的問題越來越大,“法外”行為越來越多,中央就必須下決心進行改革。但是這一輪的國有企業改革似乎是一個例外,國企的“現代企業制度”基本完成,業績也不錯,在這種情況下,自上而下的國企“混合所有制”改革,依據是什么?應該怎么改?阻力又在哪里?
“混合所有制”改革消除國企發展負外部性
從1978年開始,我國實行了擴大企業自主權、利改稅、承包制等改革舉措,將在計劃經濟中成長起來的“國營企業”推向了市場。1993年開始的“現代企業制度”改革,推進了公司制和股份制,引入外部股東。到本世紀初,國企的現代企業制度基本建立,企業治理水平得到提升。
但是我國的市場經濟體系中仍然存在一些待解決的問題,包括國有企業效率不高、創新意識低下、民營企業發展環境惡劣、行政壟斷和市場干預過多等。在宏觀層面,以傳統制造業為主的經濟增長已經走到盡頭,未來的經濟增長必須靠創新驅動。國企的僵化機制不僅會導致國有經濟比重不斷下降,還會拖累整個經濟的轉型升級。
國企改革的首要目標是提高績效。由于“所有者缺位”,國企管理者缺乏足夠動機提升企業績效,這個問題可謂是套在國企身上的魔咒。許小年等經濟學家的經驗研究表明,企業的國有股權比重越高,企業的總體業績越差,在競爭性行業中尤其如此。我們的日常觀察也經常能夠印證這一點:國有企業中存在人浮于事、官僚作風等不良現象,對市場反應遲緩等問題十分明顯。在國有企業中適當的“國退民進”,有利于提高企業效率。不過現有研究大多是基于上市公司的數據,而在上一輪的國企“現代企業制度”改革中,能夠率先上市的大多是業績較好的國企。由于發行價格不得低于每股凈資產,只有績優企業才能賣出較多的非國有股份,因此國有股比重較低。這樣就形成了所謂“內生性”問題,導致國有股比重較低的企業業績較好之類的“偽因果關系”。但是這種現象并不足以否定國企效率較低的特點,即使考慮到這些因素,過高的國有股比重仍然會降低企業績效。
例如騰訊公司是一家沒有任何壟斷資源的民營企業,在短短16年時間里,迅猛成長為世界級的企業,市值達萬億人民幣。相反,擁有巨大壟斷資源的電信運營商們,在移動互聯領域幾乎毫無建樹,滿足于固守傳統通訊業務。兩者的對比,不得不讓人感嘆市場機制的驚人力量。類似例子不勝枚舉。
的確有部分國企的業績十分優秀,然而除了少數“能人現象”,多數國企的業績依賴政府支持,特別是行政壟斷。我國最賺錢的公司經常被國企包攬,特別是金融、石化、通訊等巨無霸企業。這些行業一般存在進入壁壘,包括看得見的行政許可和看不見的“玻璃門”。很多國企雖然承擔一些政策性任務,但是各級政府的支持對業績影響更為顯著。
國企改革的另一個重要目標是改善市場環境。依靠政府特殊支持而形成的業績不是真效益,甚至可能是有害的。政府是市場經濟游戲規則的制定者和監督者,不應介入游戲本身。對國企的特殊支持意味著對民企的歧視,不利于形成公平的市場環境,不利于鼓勵企業家精神,從長遠看更不利于經濟發展??傊荒芤驗椴糠謬髽I績不錯,就否定改革的必要性,必須看到國企發展的“外部性”。
自上而下式“混合所有制”改革的四個著力點
目前多數中央級國企和不少地方國企都已進行了公司制股份制改革,在這個意義上,這些企業已經實現了混合所有制。那么,中央重新提出混合所有制改革,著力點在哪里?
第一,混合所有制改革的一個要點是大幅降低國有股比重。我國國有工業企業的國有股比重較高,平均在75%左右,也就是說,各級政府對多數國企有絕對控制力,非國有股東不可能對企業經營產生顯著影響。這種狀況下行政干預企業經營不可避免,既損害企業效率,又破壞市場環境。不大幅下調國有股權比重,就很難解決這些問題。
第二,在目前的政治經濟條件下,存在“最優”的國有股權比重。根據對國有企業財務數據的相關分析發現,如果僅關注財務績效,最優的國有股權比重應在40%以下,具體取決于財務指標的選取和行業特征。該研究認為,“混合所有制”改革成功的一個必要條件是,在絕大多數行業,國家應放棄對企業的絕對控股權。
對于高度競爭性行業,如輕工業,除非存在國家安全等非經濟因素,都應盡可能降低國有股權比重,甚至考慮完全退出。競爭性行業的范圍是不斷變化的,隨著市場經濟的不斷成熟,范圍會逐漸擴大。也就是說,適合純市場調節的行業會越來越多,而國家需要直接介入的范圍則會越來越小。