“在村治理”從特殊到普遍，基層政權須與鄉村社會結合更緊密

“在村治理”模式緣起于恩施州特殊的村情，譬如山區地大人稀、交通不便導致農民出村辦事難等實際情況，但卻具有一定的普遍意義。眾所周知，在傳統中國社會，鄉村社會治理主要是依靠鄉紳階層借助宗族等形式實施的，也就是說，農村的大小事務都是在村內加以解決的。可見，“在村治理”在我國具有悠久的歷史傳統。近代以來，國家加強了農村基層政權建設，反觀農村基層政權建設的經驗與教訓，也不難得出這樣的結論，凡是國家基層政權與鄉村社會結合得最緊密、最融洽，就能實現各種鄉村糾紛、矛盾在村組內部化解，達成“在村治理”。以此角度觀之，恩施州的“在村治理”模式仍在探索之中，尚有待進一步完善。

第一，“在村治理”離不開黨委和政府的主動作為。“在村治理”不是將鄉村治理的任務交給村，由村自主治理，而是要求基層黨組織和縣鄉政府更加積極主動作為，轉變治理方式，將各種行政資源和公共服務進一步下沉到村，在村莊內實施治理。例如，在“農民辦事不出村”中，要盡量簡化辦事程序，除了讓村干部代替農民跑腿以外，還要建立機制使縣鄉部門及其干部主動下鄉進村送服務，在農民家門口就能辦好農民的事情。“在村治理”如果能夠長期堅持下去、實施得好，就會倒逼縣鄉政府服務轉型。

第二，“在村治理”對農村基層隊伍建設提出了更高要求。它不但要求農村基層干部增強主動服務的意識，而且要具備信息化、法治化和社會化的素質，以及與基層治理現代化要求相適應的各種服務能力。譬如說，目前的“農民辦事不出村”，大多是由大學生村官具體操作實施的，盡管這些大學生村官掌握了信息化等現代科技素質，但也普遍存在隊伍不穩定、對農情不熟悉等方面的實際問題。為此，“在村治理”模式對農村基層隊伍的優化建設提出了新的現實課題，亟待研究解決。

第三，“在村治理”需要農村社會組織的有效配合與支持。“在村治理”模式的有效運行，不僅要求農村基層黨組織和政府下鄉進村主動服務，更要求在村的各種社會力量和社會組織的培育、成長，以增強其自我治理、自我服務的能力。與此同時，跟基層黨組織、政府建立良性合作的互動關系。恩施州發現了村醫村教的社會作用，也在自覺地通過社會工作者培育社會志愿者隊伍，但仍然有待進一步去發掘、開發和培育、發展各種社會力量和社會組織，以及亟待搭建各種平臺和機制，使之真正地參與到鄉村治理中來，發揮正能量。

恩施州的“在村治理”模式從一定意義上解決了科層化治理與農民辦事之間的矛盾。應該說，這種矛盾是普遍的。恰如韋伯所言，包括農民在內的所有現代社會的公民無不身陷于科層制這一“鐵的牢籠”之中。盡管國家基層政權建設不得不采用科層制模式，但是鄉村社會自有一套頑強的鄉土規則。農民不太熟悉科層化治理，他們最苦惱的是出村到縣鄉政府各個部門去辦事，因為他們不知道所要辦的事具體要找哪一個部門、哪一個人，而問題恰恰是所有這些政府部門都是按照現代科層制設置和運作的。農村治理固然要貫徹國家的意圖，但也不能忽視國家的每項政策、制度安排以及實際的治理形式都要具有一定的社會基礎。尤其是鄉鎮政府，更須植入農村社會的“權力的文化網絡”之中，否則科層化治理根本不可能在這個“文化網絡”中立足、生存。

如果這種“在村治理”模式運行得比較好的話，或許會在一定程度上調適“國家形象”（image of the state）的兩個內在矛盾。就像米格代爾（Joel S. Migdal）所說的那樣，“國家形象一般是由矛盾的、不可調和的兩個部分構成的：一方面，它運用權威去馴服截然不同的信念，另一方面，它卻同時從‘公意’中提取人們的忠誠”。“在村治理”能不能調和國家形象的兩個方面，有待進一步觀察。

（作者為華中師范大學政治學研究院教授、博導，中國農村綜合改革協同創新中心副主任）