依法治國：改革的必然

法治的基本理念是強調平等、反對特權，注重公民的權利保障，反對政府濫用權力。要實現理想的法治秩序，就必須發揮實存法的固定和支持作用，這是一種從觀念到規范再到實然法治狀態的轉換過程。⑦十一屆三中全會以來的36年，就正是中國共產黨法治方略由萌發到成形再到全面推進的過程。

從現有文獻來看，改革開放后最早提出“法治”命題的中央領導人應該是彭真，1979年9月，他在題為《關于社會主義法制的幾個問題》的講話中說：“現在要依法辦事，依法治國，你是領導，不懂法怎么行？”⑧1980年，五屆全國人大三次會議的政府工作報告中出現了“以法治國”的表述；1985年，中共中央和國務院轉發關于“一五”普法規劃的通知中提出了“依法辦事，依法治國”。應該說，這一時期中央關于法治的表述還較為抽象，“以法治國”是主流話語，這是一種“秩序中心主義”的形式法治觀，仍然強調法律作為階級統治的工具性，但治理方略轉變的方向已經顯露。

凝聚法治共識的歷程并非一帆風順。20世紀80年代初，關于人治與法治的問題就出現了三種不同的觀點：“法治論”認為應當根除人治，實施法治；“人治論”認為“法治”是西方資本主義國家的做法，社會主義國家不能照搬，應當維護領導人的權威，實際默認或主張法律可有可無；“結合論”則認為不應將二者對立起來，可結合使用。鄧小平也意識到，“要通過改革，處理好法治和人治的關系”。⑨隨著改革開放的推進，倡導法治、反對人治的觀點得到了越來越多黨內外人士的認同。1989年9月，江澤民在中外記者招待會上說：“我們絕不能以黨代政，也不能以黨代法。這也是新聞界常講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針。”⑩這是當時中央領導人對人治與法治問題最為明確的表態。

1992年召開的中共十四大決定建立社會主義市場經濟體制，要求全黨高度重視法制建設，“加強立法工作，特別是抓緊制定與完善保障改革開放、加強宏觀經濟管理、規范微觀經濟行為的法律和法規，這是建立社會主義市場經濟體制的迫切要求”。11 1996年2月，江澤民在中央領導法制講座時說：“加強社會主義法制建設，依法治國，是鄧小平建設中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會事務的重要方針。”12 同年3月召開的八屆人大四次會議根據黨中央的建議，將“依法治國，建設社會主義法制國家”寫入《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》。1997年，中共十五大正式提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，將依法治國列為黨領導人民治理國家的基本方略。兩年后，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”被載入《憲法》，“依法治國”由黨的意志上升為國家意志，中國共產黨的法治方略正式確立。2012年，中共十八大提出“法治是治國理政的基本方式”，突出強調黨治國理政要運用法治方式。

從“以法治國”到“依法治國”，從“法制國家”到“法治國家”，雖然僅一字之差，但意味著中國共產黨從單純強調建立完備的法律體系，到重視治國理政實踐的正當性與合法性，意味著中國共產黨強調法律在國家生活中的至上地位，絕對地排斥人治、否定人治，也意味著中國共產黨的法治觀從片面、形式的法治觀發展為全面、實質的法治觀。法治國家更加強調法治的價值內涵，它至少應當包括人民主權、法律至上、法制完備、依法行政、司法公正、權力約束、權利保護、人權保障和社會自治等基本特征13，它表明法治的實施不僅要使法律成為治理社會的首要機制，更要用法治的根本精神和價值指導實踐并促其實現。

查察時代背景，“依法治國，建設社會主義法治國家”方略的確立，是改革的必然結果。首先，社會主義市場經濟要求法治。從高度集中的計劃經濟體制到建立和完善社會主義市場經濟體制是一場深刻的變革，市場經濟是人類發展至今實現資源配置最優的經濟體制和模式，它崇尚平等、遵循規則，對法治有著天然的需求，追求完備的規則體系給予人們行為的可預見性，中國試圖跟上新產業革命的腳步實現自我的發展，也必須建立統一穩定的規則并推行之。其次，社會主義民主政治的發展期待法治。改革開放后，政治體制改革取得一定成就，人大的作用得以增強，政府的權力受到制約，人民的權利得到保障和增進，國家政治生活走向正常化、民主化和制度化，這些改革成果依靠領導人強勢維護是不牢靠的，只有法治能使之不可逆轉，并且繼續按照人民的意愿向前推進。第三，社會文明的進步呼喚法治。觀諸世界強國的現代化進程，無不包含著國家的法治化，而法治也無不給這些國家帶來繁榮、穩定和發展，使其躋身文明國家行列。正如江澤民所說：“依法治國是社會進步、社會文明的一個重要標志，是我們建設社會主義現代化國家的必然要求。”14第四，改革開放以來的社會穩定的局面需要法治。歷史告訴人們，沒有安定的發展環境，國家的強盛就無從談起。改革開放以來，人心思進、人心思安維護了社會的基本穩定，但國家政治秩序的有序、人民利益關系的和諧、危害社會行為的消除，不能單純依靠政治動員和人民自覺，需要法治并且也只有法治才能提供長期的確定性和穩定性，保證國家繁榮、人民幸福和社會和諧。

中國的法治建設既要遵循法治的普遍要求、價值共性和精神實質，又要尊重中國的文化傳統、現實國情和公民訴求；中國的依法治國，既要充分尊重憲法法律的權威、嚴格奉行憲法法律的統治，又要注重法治的精神品格和文化內涵。15《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了建設“法治中國”的政治命題，從其內涵而言，“法治中國”應當是法治國家建設的“中國版”，是中國法治建設的“升級版”。“法治中國”強調黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機結合，強調立足人民代表大會制度推進民主法治建設，強調對公權力的嚴格規約和私權利的充分保障，強調法治建設的全面、協調和持續性。同時，“法治中國”要求從法律思維到法治思維的提升，從法律體系到法治體系的提升，從法律文化到法治文化的提升，從依法治國到依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府和法治社會一體建設的提升。

依憲治國：法治的靈魂

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”這是這一表述首次被寫入中央全會的決定，此前都只出現在領導人的講話文稿中。2004年9月，胡錦濤在紀念全國人大成立五十周年大會上的講話中首次采用了“依法治國的根本是依憲治國，依法治國首先是依憲治國”的表述，十八大以后，習近平在紀念現行憲法公布施行30周年大會和慶祝全國人大成立60周年大會上的講話中，也都明確加以重申，這反映出中國共產黨對法治認識的深化。

從發生學角度來看，憲法可以理解為各種政治力量在博弈與妥協中達成的共識，是最基本、最根本的國家共識。當下中國的社會生態呈現出階層眾多、利益多元的基本樣貌，觀念歧見、利益沖突并不鮮見，宗教、道德、法律等無疑都是規避因利益糾葛引發的對抗、消弭由固守己見帶來的紛亂脫序的調節手段。但唯有通過理性協商、全民討論并借由一套縝密程序外化而成的憲法，才是凝聚全民意志的“最大公約數”，并具有最強的穩定性和權威性。憲法規定了全面重大的社會事務和國家事務，是全國人民根本的行為準則，一般法律的制定皆以憲法為依據。

法治的一個重要內涵，就是法律在最高的終極意義上居于規限和裁決人們行為的力量，是公民行為的最終導向或司法活動的唯一準繩，不論私人還是政府，都必須首先和主要接受法律的約束，此即法律的至上性。憲法是一國的根本法、最高法，那么法律至上性原則的核心便是憲法至上，亦即憲法是評價和衡量政府、公民行為的根本準則或最高標準。由此推進，依法治國必定要求依憲治國，如果治國不依憲，那就等于廢棄了立國的根本，背離了最根本的國家共識，使法治陷于悖論，成為無源之水、無本之木，建設法治國家也就無從談起。

憲法以對國家權力的構造和限制為核心內容，以保障并增進公民權利為終極追求。依憲治國首先能夠制約權力專橫，防止權力腐敗。作為民主制度產物的憲法通過人民代表大會制度、公民基本權利體系、法律監督制度等的運行得以活化，保證權力來源于人民、服務于人民、受制于人民，保證政府的廉潔高效，恪守其權力邊界，保證司法機關依法行使職權，有效防范公權侵蝕私權。依憲治國還能給予人民美好生活的預期。實現民族復興是國家發展的總體目標，而人民對生活有保障、權利有增進、發展有機會的期許則是國家夢想的基本構成單元。憲法作為人民最根本的行為準則，只有被尊重和恪守，才能引領人民對自我行為的規劃，消除因規則林立而導致的選擇困難；才能通過權利行使自主、權力行使法定，消減權力恣意給人民的不期干預；才能匯集人民對國家和民族的忠誠和信心，凝聚民心民意助力國家崛起。

執政黨是執掌國家政權的政黨。在西方國家，政黨活動以選舉為中心展開，政黨經由贏得選舉上臺執政，一旦進入由憲法法律構筑的權力體系中，自身也就成為被監督和控制的對象，執政的權力邊界尤為清晰。在中國，共產黨的執政地位并非由選舉授予，而是依靠革命成功的事實和改革發展的績效，借由憲法直接賦予執政合法性。由于共產黨對革命路徑的依賴，重視執政事實，輕視內在價值，也由于黨組織和領導干部不習慣甚或完全沒有具體的法律可供依憑，其執政權力的邊界是模糊不清的，各項國家權力似乎都可歸于黨的一元領導之中，故而過去幾十年“以黨代政”、“以黨代法”的現象就不足為奇。然而，倘若黨與國家機關的角色和權力并無區隔，那么通過法治建立權力運行秩序就幾無可能，依憲治國自然也就淪為空談。

“十六大”提出“從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨”的轉換軌跡，要求“改革和完善黨的領導方式和執政方式，不斷提高依法執政的能力”，“依法執政”成為中國共產黨的新坐標。現行憲法第五條明確規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”執政黨當然也受這一條文的規制——黨必須在憲法和法律的范圍內活動，這也是黨章作為黨內最高法規的明確要求。因此，依憲治國和依法執政就使中國共產黨依憲執政成為邏輯必然、價值必然。

依憲執政價值在于為黨提供最堅實的合法性基礎。憲法確立了黨的執政地位，使黨的領導有了憲法和法律的支撐與保障；憲法能把黨的意志轉化為人民的根本意志，實現黨的意志和人民意志的根本統一；憲法明確了黨的民主與人民民主發展秩序，避免民主政治陷于民粹和僵滯；憲法能劃清黨的執政行為與國家權力行為的邊界，確保憲法和法律的嚴肅性和權威性。

中國語境下的“法治”必須與黨的領導和人民當家作主相結合，這是由中國的權力維度和秩序所決定的。在國家的維度中，人民是依法治國的主體，體現其根本意志的憲法即為法治的最高依據，依法治國必然要求依憲治國；在黨的維度中，法治要求執政黨的領導和執政行為符合憲法和法律，依法執政必然要求依憲執政。依憲治國及其統攝的依憲執政，共同構筑了中國法治的靈魂。