【摘要】依法治國是中國共產黨治國理政的基本方略。中國語境下的“法治”必須與黨的領導和人民當家作主相結合，這是由中國的權力維度和秩序所決定的。中國共產黨法治觀的演進呈現為曲折前進的軌跡，先急于建立新秩序，后徹底否棄法制，再恢復和健全法制，最終確立法治為治國理政的基本方略，強調依憲治國是依法治國的關鍵。依法治國為當下的全面深化改革提供了最佳的表達載體和實施機制，中國共產黨若遵循“法治改革觀”，著力在維護憲法權威、依法執政和完善人民代表大會制度、保障公民權利與自由、確保司法公正等關鍵面向加以推進，則依法治國勢必將為深化改革釋放豐厚的紅利。

【關鍵詞】依法治國  法治國家  依憲治國  依憲執政

【中圖分類號】D902                    【文獻標識碼】A

十八屆四中全會是中國共產黨首次以“法治”為主題的中央全會，反映出中央在法治之于全面深化改革、提高黨的執政能力和執政水平、實現中華民族偉大復興重要作用上的清晰認識，體現了中央對深化改革、推進法治的決心。可以說，這次全會是依法治國，建設社會主義法治國家進程中的重要歷史節點。

中國共產黨領導人民建立新中國已65年，在社會主義革命、建設和改革的各個時期，在由革命黨向執政黨轉變的進程中，對于法治的認識是有差異的，總體上呈現為一個先倡導又否棄再堅持的過程，由虛漸實、由淺入深、從一部而至全局的軌跡。當此中央宣示全面推進依法治國之際，有必要回顧中國共產黨法治方略的演進軌跡，在教訓中明確努力方向，在現實中堅定法治理想，為中國的法治建設貢獻更多智識。

健全法制：法治的根基

法制，乃法律制度的簡稱，是法律的體系、體制和架構的整體，涵蓋法律以及與法律的制定和實施相關的各種制度，體現著政權的屬性和統治階級的意志；法治，則是相對于人治的價值系統、治國理論、制度體系和運行狀態。法制只是法治的必要條件，而非充分條件——任何法治都是建立于法制的基礎上，脫離了法制這一前提，法治便不可能建立和存續；但若只有法制，沒有法律至上、限制公共權力和民主、自由、平等、人權保障等觀念和制度的支撐，法治亦無法達成。

推翻舊秩序，推行體現本階級屬性和意志的新秩序是建立新政權的重要表征，以革命黨角色贏得全國政權的中國共產黨深諳此中奧義。1949年元旦，蔣介石發表《新年文告》，提出“不破壞民主憲政”、“不中斷法統”等和談條件，毛澤東針鋒相對地發表了《關于時局的聲明》等文章，堅持“廢除偽憲法”、“廢除偽法統”。隨著解放軍節節勝利，2月，中共中央發布《關于廢除國民黨的六法全書與確立解放區的司法原則的指示》，宣布廢除國民黨政權制定的所有法律，人民司法機關審判案件以共產黨的政策、人民政府與人民解放軍所發布的綱領、法律、條例和決議為依據。9月，新政協通過了《共同綱領》，這份文件成為中共領導的多黨派聯合政府的建國綱領，居于臨時憲法的地位。

1954年，《中華人民共和國憲法》頒行后，毛澤東曾多次宣示要實行和遵守憲法，并要求國家機關工作人員帶頭遵守。①1956年，劉少奇在中共八大的政治報告中指出：“我們目前在國家工作中的迫切任務之一，是著手系統地制定比較完備的法律，健全我們國家的法制。”②董必武在會上提出了“黨必須采取積極措施健全人民民主法制，依法辦事是加強人民民主法制的中心環節”，做到“有法可依，有法必依”的觀點。③中國共產黨人意識到，建立人民政權需要健全并依靠法制。此后，我國相繼頒行了《土地改革法》、《婚姻法》和《懲治反革命條例》等法律法令，被視為新中國“法制建設的第一個黃金期”。這一時期的法制建設本質上奉行“法律工具主義”價值觀，法律被定位為鞏固政權和階級斗爭的工具，具有極強的政治依附性。

基于對國內外形勢的錯誤估計，黨中央1957年下半年發動了“反右”運動，以此為起點，新中國剛剛起步的法制建設便陷于停滯，進而大倒退。由于黨在革命時期形成的行為慣性，加之建國后的群眾運動凸顯了政策的靈活有效性，干部群眾形成了“文件治國”的思維定式。1958年，毛澤東在北戴河會議上說道：“憲法是我參加制定的，我也記不得。我們每個決議都是法，開會也是法。我們主要靠會議、開會，一年搞四次，不靠民法刑法維持秩序。”劉少奇也附議：“到底是法治還是人治，看來實際靠人，法律只能做辦事的參考。”④從此直至“文革”結束，黨的政策全面替代了法律，“法律虛無主義”成為社會的主流思想，即便毛澤東1962年意識到“不僅刑法要，民法也需要，現在是無法無天”，但已無法挽回亂局——人大運作基本癱瘓，政府被“革委會”取代，司法系統被徹底砸爛，公民權利遭到踐踏，整個國家陷入空前的動亂。

“文革”結束后，中共十一大報告曾提出要“加強公安工作和社會主義法制”，但此時“左”的路線還沒有得到糾正，在此思想指導下制定的“七八憲法”含有諸多缺陷。鄧小平在1978年底召開的中央工作會議上提出了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的方針。在十一屆三中全會上，這十六個字成為全黨共識，引為社會主義法制建設的基本方針。同時，會議還強調恢復全國人大及其常委會的立法工作，保持司法機關的獨立性，人人平等、反對特權。在此基礎上，1979年，《刑法》、《刑事訴訟法》等七部法律頒行，《中共中央關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》強調：“它們是否嚴格執行，是衡量我國是否實行社會主義法治的重要標志。”這是建國以來，中央重要文件中首次使用“法治”二字。

1982年，現行《憲法》頒行，恢復了國家主席和人民檢察院，廢除了國家領導職務終身制，增加了“公民的人格尊嚴不受侵犯”等條文。其中，第5條明確規定，“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。這反映出中國共產黨對“文革”“無法無天”災難性后果的深刻反思。八二憲法的頒行，為改革開放后的法制建設奠定了根本法基礎。

此后，中央多次重申“健全社會主義法制”，相應地，立法工作日漸繁重。1992年召開的中共十四大確定建立社會主義市場經濟體制，十四屆三中全會提出了“改革開放與法制建設相統一，20世紀末初步建立適應社會主義市場經濟的法律體系”的目標，至十五大明確為“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”的法制建設目標。統計顯示，截至2011年2月底，我國制定現行憲法和現行有效法律239件、行政法規700件、地方法規8600多件，⑤在經濟、政治、文化、社會和生態文明建設方面實現了有法可依。十一屆全國人大四次會議宣布，“以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成”。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，這是中央全會文件首次使用“良法”這一專業的法學術語。良法，亦稱善法，至少應滿足兩條標準：第一，良法應該是符合客觀規律的法律；第二，良法應該是促進社會進步、反映多數人意志與愿望的法律。⑥從現實而言，由于立法者智識、經驗技術和社會條件等主客觀因素的限制，有的法律在制定時就存在缺陷，有的法律則在實施過程中因客觀條件的變化而逐漸無法適應社會的需求，這就需要立法者不斷完善法制。此次中央全會要求著力提高立法質量，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，推進科學立法和民主立法，完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要，其目的就是要由良法構筑社會主義法律體系，使社會主義法治成為良法之治。