【摘要】青海省循環經濟發展已經由初步探索起步推進到科學發展階段，隨著循環經濟試驗區在國家戰略中的地位得到鞏固和提升，擴大循環經濟的發展領域，將青海省建設成全國循環經濟先行區成為地方共識。文章從當前先行區建設法制環境的現狀入手，重點分析了法制建設存在的困境，提出了相關解決思路，以期對循環經濟先行區建設有所助益。

【關鍵詞】循環經濟    先行區    法制環境    困境

【中圖分類號】F0                  　   【文獻標識碼】A

青海省第十二次黨代會提出了把青海省建設成為國家循環經濟發展先行區的重大戰略部署，這對于轉變發展方式，促進跨越發展與科學發展的有機統一具有重大而深遠的意義。先行區建設涉及到工業、農業、服務業及社會各層面、各環節，發展循環經濟的統籌規劃，是資本、技術、人才、品牌等發展要素的聚集過程，是提升地方產業水平、調整地方經濟結構和轉變地區發展方式的過程，更是實現地方區域特色發展，增強區域競爭優勢的良好機遇。為了使循環經濟先行區得以順利建設，完善的法律制度是重要的保障。

當前循環經濟先行區建設的法制環境

目前循環經濟先行區建設的法制環境主要表現為國家和地方兩級。國家立法方面，我國與循環經濟有關的法律主要有《循環經濟促進法》、《節約能源法》、《可再生能源法》等，行政法規有《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市綠化條例》等，主要的部門規章有《環境信息公開辦法（試行）》、《關于加強在用機動車環保定期檢測工作的通知》、《關于安裝汽車污染控制產品有關問題的通知》等，以及《環境保護行政處罰辦法》、《環境監理人員行為規范》、《環境監理工作制度》等有關環境監督執法等方面的規定。青海省制定了《青海省發展循環經濟實施意見》、《青海省循環經濟試驗區循環經濟項目認定管理辦法》、《青海省循環經濟發展專項資金管理辦法》、《柴達木循環經濟試驗區循環經濟產業發展指南》、《關于加快推進西寧工業循環經濟發展的實施意見》等。

雖然近年來與循環經濟發展有關的法律法規數量不斷增多，對工業、服務業等相關領域發展方式的轉變，促進相關領域跨越式發展與科學發展起到了一定的促進和保障作用。但是，在法制建設層面仍然存在著一定的困難。

循環經濟先行區法制建設的困境分析

第一，國家立法層面上相關規定過于原則，操作性不強，無法可依或有法難依的局面依然存在。如前所述，與循環經濟和可持續發展直接相關的法律規范中，《循環經濟促進法》雖然強調了在生產、流通和消費等過程中實現循環發展，但立法重點還是在于倡導人們的生產方式和生活方式的轉變，缺乏對具體行為的相關規范指引?！肚鍧嵣a促進法》從理論上講，雖然涉及到了不同的生產領域，但實際上只是著重對工業生產領域的清潔生產的推行和實施作了具體規定，對其他領域實施清潔生產只提了原則性要求。《固體廢物污染環境防治法》、《城市生活垃圾管理辦法》《城市建筑垃圾管理規定》等規范性文件，涉及的內容主要是關于污染物的控制和治理，仍然處于被動的末端治理的境地，而不是主動的預防，更難涉及進一步的循環利用。此外，在環境保護的基礎性法律規范，如《水法》、《水污染防治法》、《環境影響評價法》等規范的具體條文中缺乏相應的促進循環發展的內容，不利于循環經濟的發展①，導致在具體實現循環型社會的發展目標過程中無法可依或有法難依的困境。

第二，現行的與循環經濟有關的法律法規缺乏相應的配套措施，沒有形成完整統一的體系，不利于循環經濟的發展。②現行的《固體廢物污染環境防治法》規定了固體廢物的減量化、資源化和無害化原則，但對固體廢物的回收、利用的具體辦法以及固體廢物綜合利用方面缺乏具體的法律規定。對于廢棄物的回收處理具有直接指導規范意義的《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》中，也因缺乏具體的罰則而無法落實。《清潔生產促進法》雖然規定了企業間和區域內的廢物綜合利用問題，但這些規定基本上是圍繞企業的清潔生產展開的，其所附帶的循環經濟的效果只是輔助性和不系統的。對于生產企業內部如何實現循環利用以及跨行業的企業之間廢棄物的能量循環與梯級利用等問題，法律條文中還沒有明確化、系統化。《循環經濟促進法》要求在生產、流通和消費等過程中進行減量化、再利用、資源化，并原則性地提出了循環經濟規劃制度、循環經濟評價指標體系、循環經濟統計制度等基本管理制度的要求，但是到目前為止，相應的規劃保障措施、評價指標體系、統計制度、減少資源消耗和廢棄物的回收再資源化的監管制度等方面，具體措施還未落到實處，還沒能形成體系化的解決機制，導致循環經濟發展戰略不能順利實施。

第三，地方立法的空間有限，制定突破性的規范有一定的難度。全國循環經濟先行區目標的提出，意味著要有相應的制度建設作為保障，而在國家層面還未形成循環經濟的法規體系以及沒有現成的法制經驗可資借鑒的情況下，地方立法的可作為性不是很大。循環型社會的發展會直接影響社會的管理者、企業生產經營者和消費者等各方面的利益，其中作為中心環節的生產經營者的循環生產、經營活動，在國家立法沒有具體的義務承擔和責任追究機制的前提下，如果某一地方規范性文件要求生產經營的企業嚴格實現諸如生產者的延伸責任，要求其即使在其生產或銷售的產品被人使用、被人廢棄以后，仍負有一定的對其產品進行適當的回收、處置、利用的責任，這對于一個地方立法者來說既不現實，也勢必會造成相關企業放棄在這一地區發展的機會，進而影響這一地區的經濟發展。

第四，已有的地方立法強調工業領域的資源綜合利用規范較多，而針對農牧業、服務業以及城市循環發展、綠色消費等領域循環發展的保障措施缺乏。有關資源利用方面的地方立法主要有：《青海省礦產資源管理條例》、《青海省鹽湖資源開發與保護條例》、《關于推進清潔生產意見的通知》、《關于開展資源節約活動意見的通知》、《青海省資源綜合利用實施辦法》和《青海省資源綜合利用認定管理辦法》等。③ “十一五”以來，按照《循環經濟促進法》、《節約能源法》等有關法律法規，我省又相應地制定了《青海省發展循環經濟實施意見》、《柴達木循環經濟試驗區循環經濟產業發展指南》、《關于加快推進西寧工業循環經濟發展的實施意見》等一系列規范性文件，保障循環經濟發展。這些制度設計主要是針對柴達木循環經濟試驗區和西寧市幾個工業園區，側重點在于工業生產領域中的資源循環利用，對現有的工業循環產業鏈的發展起到了積極的規范和保障作用，使得青海省在礦產資源綜合利用方面走在了全國前列，柴達木循環經濟試驗區也被國務院授予全國循環經濟工作先進單位。但是這些制度對于循環型農業、循環型服務業以及全社會層面的循環發展方面的適用性不強，無法滿足建立農牧業廢棄物資源化利用的保障措施、生態農牧業發展的相應辦法、推進綠色服務業發展的辦法、居民綠色消費以及推行城市綠色建筑的實施辦法等方面的要求。

第五，針對相應管理機關在促進循環經濟發展方面的責任追究機制不健全，進而對循環經濟相關政策措施的落實產生消極的影響。循環經濟模式對主體行為方式的規制要求包括有效約束各類主體的行為符合環境倫理規范，促進人與自然的和諧與協調，包括對各級政府及其相關部門的公共管理行為的規范和約束，④這對法律法規的順利實施具有非常重要的意義。因為從數量上看，占總數80%以上的法律法規是由國家行政機關直接貫徹執行的。⑤從已有的循環經濟的立法看，相當多的規范是需要行政機關的具體落實措施，但實際效果卻不盡如人意?？陀^上說，發展循環經濟涉及到社會各層面、各環節和各領域，管理和執法難度與過去相比大大增加。但不可忽視的問題是，現有的執法體制中，行政執法主體的執法效能的目標考核制度、行政管理不良后果的責任追究的尺度和方式等制度不健全，對于還沒有形成體系的循環經濟發展的方方面面，管理部門難免會出現消極的不作為的情形，影響相應法規的落實。