韓國的農業保護政策

韓國的工業化起步較晚，始于二戰結束之后，從這個階段到20世紀60年代可以視為韓國工業化的第一階段。這個階段韓國工業急需資金來源，但是韓國農業落后，糧食供應非常緊張，完全汲取農業剩余并不現實。因此，韓國政府實施了國家定價與自由價格相結合的雙重米價政策，將部分農業剩余強制轉向工業。在很長的一段時間內，國內的糧食供應不足，但糧食價格卻始終上不去，有時候甚至還低于稻米生產成本，完全背離了市場規律，挫傷了農民的生產積極性，延緩了韓國農業的發展。從60年代末開始，韓國工業化已經到了第二階段；到20世紀80年代，韓國工業完全現代化，進入工業化的第三階段。但從60年代末以來，韓國政府實施的農業保護政策隨著形勢的改變也在不斷改變，主要有以下幾個方面：

提供農產品收購價格。從1964年開始，韓國開始實施平衡定價政策，即農產品價格不能完全按照政府計劃來進行，在確定價格的時候既要考慮到生產成本，同時也需要兼顧市場需求，最終按照這兩個方面確定價格，以平衡定價來收購農產品。從1968年開始，對大米實施高米價政策，政府以高于平衡定價的價格從農民手里收購糧食，然后以平衡價格賣給城市居民，這相當于政府向農戶發放直接補貼，到1969年大麥、小麥等農產品也享有到同樣的待遇。1977年開始，韓國政府實施相對價格制度，即對大豆、玉米等農產品實施相同價格，即大米價格的一半，同時對其他農產品實施市場定價，適當的時候政府可以進行調控。烏拉圭回合談判之后，從1989年開始韓國政府開始減少對農產品的直接補貼，到多哈協議達成之后，對農產品的直接補貼進一步減少。

加強土地管理，擴大農地經營規模。韓國地域狹小，可耕土地面積更少，為了防止工業化進程中可耕土地面積的減少，1972年，韓國通過了《農地保護法》，將耕地分為絕對耕地與相對耕地，絕對耕地嚴禁任何形式的占用，相對耕地在特殊情況下可以占用，但有嚴格的審批措施。1974年通過了《山地六年開發計劃》和《農地擴大促進法》這兩個法律，加大了政府對山地、荒地的開發進程，根據這兩部法律，農戶在開荒過程中以先占取得的方式直接取得土地所有權，在一定程度上擴大了農戶經營規模。1994年制定了《農地基本法》，該法是韓國最為重要的農業法律，在這個法律中韓國放寬了長期以來對農民擁有最高土地面積的限制，直接起到了擴大農戶經營規模的作用，還規定了農地買賣等自由流轉措施。

政府加大對農業基礎設施的投資。韓國作為一個可耕土地少、土地鹽堿化程度高的國家，在20世紀70年代韓國完全實現了糧食的自足。取得如此重大的成績其中最為重要的原因就是政府加大了對農業的投資力度，尤其是加大農業基礎設施建設力度。從20世紀60年代開始，韓國政府就已經開始意識到農業基礎設施的重要性，積極擴建修繕全國的農業水利灌溉設施，其中政府投資占到了80%左右，到了70年代，隨著“新村運動”政策的推行，政府對農業的預算相比于60年代擴大了4倍左右。從1970年到1981年之間，韓國政府投資了數千億的資金，加大了對農業基礎設施的建設力度，大大促進了農業生產的發展，提高了農民收入和從事農業生產的積極性，到了80年代初期，韓國城鄉差距基本消失。

完善農產品及農業機械的流通機制。韓國也存在與日本一樣的問題，即小生產與大市場之間的矛盾，因此，從70年代開始，政府開始建設大量的農產品集中交易市場，積極促進農產品的流通與自由市場的培育。在農業機械購銷上改變了從前由農協包攬再轉銷給農戶的機制，在各市道建立農機購銷市場，同時農民在購買農業機械時可以向政府及銀行申請貸款，大大促進了農機買賣的自由化，對農業機械的普及與農業生產力的提高起到了較好的促進作用。

建立“農工計劃區”。“農工計劃區”最初的目的是為了減輕大城市的工業污染，將部分工業轉移到鄉村，后來逐漸演變成一種工業直接反哺農業的國家計劃。從1984年開始，韓國政府在20萬人以下的市鎮附近農村，由政府投資基礎設施建設，減免企業稅收等方式吸引大城市的工廠、服務行業進入農村社區，以此來吸納農村勞動力的就業，提高農民的收入。

此外，韓國政府還采取農村金融體制改革、農產品進口限制、大力發展農業中介組織等措施來支持和保護本國農業的發展和現代化。

韓國的農業保護政策有一定的特色，成功保證了韓國農業現代化的發展。但是也有一些負面效應，尤其是高米價政策，導致政府赤字的急劇攀升，同時也助長了農民對政府的依賴，導致韓國農產品價格普遍高于國際市場同類產品的價格。

我國的農業保護政策

我國的工業化起步可以追溯到晚清時期，但實際上系統開展工業化建設還是在建國以后。根據相關的統計資料顯示，我國在1985年左右工業已經具備了自我發展自我積累的能力，工業化進入了第二階段。從新中國成立后到1985年這段時間可以認為是工業化的第一階段，在這一階段我國也是通過汲取農業剩余來積累工業資本，主要的形式是實施價格差異制度，即我們通常說的“剪刀差”制度，農產品以低于其實際價格收購，工業產品以高于其實際價格出售，由此形成了巨大差額，這種差額就是農業剩余，也是工業資本的主要來源。從1953年實施的農產品統購統銷體制就是剪刀差的體現，除此之外，還通過實行集體化及各種計劃定額制度，城鄉二元分治的戶籍制度來確保剪刀差體制的實施。當然，我國在這一階段也實施了一些對農業發展的扶持政策，包括土地改革、興修水利、發展農業科技等方面，但是農業發展落后、脆弱的局面并沒有得以改觀。在工農業的關系上，從一五計劃到四五時期，工農業發展嚴重失調，延緩了我國農業現代化的進程。

從1985年開始，我國農村家庭聯產承包責任制、統分結合雙層經營體制完全確立，同時也取消了農產品統購統銷制度，提供了農產品的價格，恢復和發展了城市貿易市場，鼓勵集體、農民個體進入市場，逐步建立和完善了農產品流通體系，合理調整了工農業結構，大力引導農村二三產業的發展。這些措施的實施在一定程度上改變了長期以來農業受擠壓與盤削的局面，農業生產力有所提高，農民的生活水平與收入也有較大的提高。但是從整體上看，我國對農業保護的力度有限，不如日韓，基本上只是將農業發展擺到了正常的局面，基本沒有實施類似于日韓的農業保護政策，主要表現在：第一，我國耕地面積日益減少，農戶經營規模始終沒有擴大；第二，農業技術落后，機械化程度較低；第三，農業基礎設施薄弱，很多地方水利工程年久失修，農業靠天吃飯的局面沒有改觀；第四，農民文化水平及科技水平還比較低，農業科技在農業生產中沒有發揮主導作用；第五，農村生態環境日益惡化，農業污染嚴重。

比較與啟示

上文分析了中日韓三國農業保護政策的發展歷程及現實措施，日韓兩國農業在很短的時間內能夠迅速發展實現現代化，與其在工業化不同的歷史時期采取的農業保護政策是分不開的。

在工業化的第一階段，日本通過使土地資本工業資本化，以及政府對農產品價格的控制來完成工業資本積累，但是并沒有一味地壓榨農業，相反還采取了諸如農業信貸體制改革、農業基礎設施建設等措施來促進農業生產的發展。日本工業發展在汲取農業剩余的同時，對農業始終是扶持的，工農業之間的關系比較協調。韓國在實施米價雙重制度汲取農業剩余的同時也在積極進行土地改革，振興農業生產，保證了農業的發展，為工業化起步奠定了基礎。在工業化的第二階段，日本重新調整了農業政策，確保了工農業發展的平等地位，減輕農業稅收，繼續加大對農業的投入。韓國也改變了以前的雙重價格制度，保證了工農業發展的平衡。在第三階段，各國均加強了對農業的投入與支持，包括國內農產品市場的保護、農產品補貼的發放等措施，使得工業剩余直接流入農業。同時兩國在農村及農業基礎設施建設上，農業生產結構上，農村生態環境改善上都加強了投入。

與日本、韓國相比，我國在工業化發展過程中，尤其是在第一階段，對農業剩余的榨取過多，導致了農業長期落后的局面。到了第二階段，雖然采取了一定農業扶持政策，使農業發展回到了正常的軌道上，但是農業仍然沒有取得與工業平等的地位，農業保護政策依然沒有充分實施。比較中日韓三國的政策發展過程及現狀，我們可以得到一些啟示性規律：

第一，在工業化發展的第一階段，實現工業發展是各國的首要目標，而農業作為基礎性產業，不但承擔了滿足人們食品需求的任務，還需要為工業發展提供資金，進行資本積累。因此，這一階段農業政策的重點是榨取農業剩余，保障工業的發展。

第二，在工業化的第二階段，工業已經具備了自我積累的能力，工農業之間差距拉大，導致了農民生活水平的下降，工農業之間矛盾加劇，在一定程度上可能會影響到社會安定。因此，這一階段農業保護政策的首要目標是增加農民收入，通過農業產業結構調整、擴大農業生產規模、加強農業基礎設施建設等措施來達至。

第三，在工業化發展的第三階段，農業在國民經濟中的比重持續下降，農戶收入增長速度嚴重滯后于城市居民，貧富差距進一步擴大。因此，這一階段農業保護政策的目標是縮小城鄉差別，用工業剩余來支持農業發展，各國農業保護措施的重點是價格支持、發放農業補貼及改變農村生態環境等。

第四，農業保護政策是一種綜合性政策，涵蓋了農業生產的全過程，也是工農業發展協調的紐帶，對一國農業的發展及現代化有重要的積極意義。但是如果過度保護則會加重財政負擔，容易導致貿易摩擦的產生。現在多哈協議已經達成，在新形勢下，在WTO《農業協議》的框架下如何實施農業保護政策，保證農業保護政策與多哈協議不沖突，是各國必須面對的一個問題。

（作者為宜賓學院經濟研究所副教授）

責編/許國榮（實習）