“政治嵌入”村級預算與村級財務

村民自治在本質上是基層民主政治建設，是執政黨和國家立法機構重構村民政治參與的“政治安排”；這一制度設計因為兩套系統不能充分“匹配”而出現沖突時，村民在利益表達與利益聚合驅動下，必然會尋找政治參與其他路徑。“村民（財務）監督委員會”產生于村民民主決策“五步法”運行機制，這是村民參與村級預算與村級財務的制度創新，也是破除村民自治困局的實踐探索。

民主決策“五步法”與村民“政治嵌入”。村民自治“五步法”是指村民按照提案、議案、表決、承諾、監督等五個程序來民主決策，上世紀90年代中期起源于A縣H村。A縣多山少地，人口有56萬，在外經商務工的多達17萬人。H村地屬A縣B鎮，時有425戶，1280人口中300多人在本縣城內經商務工，還有400多人到縣域以外經商務工，即一半以上人口、絕大部分勞力不在本村“發展”。H村“Z”姓人口居多，Z姓村民有1000多人，L姓有200多人，C姓只有C支書一家。H村有村民代表36人，黨員60名；村黨支部委員5人，村委會委員6人，其中有兩人“交叉”任職，故“村干部”計9人。顯然，H村是“Z”氏“天下”，然而，村黨支部書記C偏偏當選了（1994年），且連選連任多屆；“五步法”就是他帶領一班人醞釀而生。14

H村支部書記C（以下簡稱“C”）：我這個村莊十幾年之前，縣里面還沒有“五步法”，但在文件出臺前，我們就在搞“五步法”了，那個時候的“五步法”我們不叫“五步法”，就叫民主。05年以后我們自己一起討論“該怎么叫”，后來縣里面領導就叫“五步法”。“五步法”修改了一次，早的時候村黨支部這一塊沒有“歸”進去，現在把村黨支部也“歸”進去了。15

村黨組織“歸”進了民主決策“五步法”，村黨支部書記是“五步法”的召集人。這就解決了村民自治黨務系統與立法系統等兩個“政治安排”系統相沖突的困局。H村遇到村中“大事”，村黨組織C支書就召集村民會議，或者村黨組織與村民自治委員會（以下簡稱“村兩委”）聯席會議，或者村民小組長會議（在沒有村民代表之前，每個村民小組四五個人或者擁護村里工作的幾個“積極分子”一起開會）進行民主討論。經過10多年的探索，這些做法基本上成形。H村將近一半以上人口和2∕3以上青壯勞力在外經商務工，相當一部分人流動在本縣甚至本縣以外，這樣村內有公務活動他們就沒有辦法進行表決，這會影響到辦事決策的民主和公平。一方面，H村討論議決村級公共事務特別是有關村級預算與村級財務事情時就采取比較特殊的方法處理。如村民大會，則選擇在春節或清明前后，這時在外村民都回家探親，大家把一年打算要做的事情在這個會議上基本上定下來。另一方面，村民在公選村民代表的時候都會盡可能選擇在家從業的人，或穩重可靠之人，這樣能夠代表他們的意愿；村民代表多數在家從事農業，或在本地A縣城務工；村民代表會議一般都會在晚上召開，這樣人員會比較齊全，能最大程度地聽取村民代表的意見。無論是村民代表會議，還是村民會議，整個討論過程按照“五步法”的提案、議案、表決、承諾、監督等五個程序來進行。但是，即使這樣精細安排，也并不是任何時候村民代表以及“村兩委”的討論的結果意見能夠達到一致；這個時候就按照村民代表會議或者村民會議的討論的最終決定來執行。這一點，在村民參與村級預算與村級財務安排等方面表現得尤其明顯。

C：不能表決的時候，就退一步了，退一步以后就是開村民代表大會，村民代表大會表決，舉手表決。

作者（以下簡稱“T”）：那村民代表大會要表決的話，也有表決的結果與村干部意愿不同的地方吧？

C：有啊，就是修這個村路，開會開了許多次，第一次會議討論的時候，我們就問錢怎么解決？大家表示一人一百塊錢，錢都湊好了，又重新開了一次會議，有的修路地方有人不同意，我們就是采取了村民代表表決，有的同意有的不同意，最后表決了還是不同意的多一票。表決以后不同意的，最后都不做了。16

2005年，A縣根據民主懇談會、村民提案、村務大事民主表決、村干部創業承諾、村民廉情監督站等基層民主政治建設經驗，創立了民主提案、民主議案、民主表決、創業承諾、監督實施為主要內容的村級事務民主決策“五步法”，其中最后一個程序“監督實施”逐步演化成為較為獨立自主的“村民（財務）監督委員會”制度創新，著重展示出村民參與村級預算和村級財務的政治參與傾向。

村民參與村級預算與村級財務等改革辦法，主要由村黨組織負責人召集村民召開村民會議或經村民會議授權的村民代表會議議決，這是村中民意機構與黨務系統相結合的制度創新。它不是傳統意義上的村民自治等代議制民主方式，而是由村黨組織主導，采取商談討論和民主推選等協商民主范式來推行。村民民主決策“五步法”中最后一個也是最重要一個程序就是“監督實施”，開始成立了村民參與村級預算與村級財務的實體機構——“廉情監督站”——負責對“五步法”全程公開、年中匯報、年底述評等內容進行監督。剛開始，“廉情監督站”的主要功能，不僅僅只是村民對村級預算與村級財務等經濟事務的監督，而且還對村民自治過程中的村中事務實施全面監督。隨著村民參與村級預算與村級財務的政治參與熱情不斷高漲，“廉情監督站”終于發展成為相對獨立自主的“村民（財務）監督委員會”。

“村民（財務）監督委員會”與村民“政治嵌入”。2003年之前，H村就開始了村民參與村級預算與村級財務的民主理財探索，但那時候形式還較簡單。從2004年始，這一探索有了突破性進展。為了讓更多村民民主參與村級事務，H村成立了提案委員會，村支部書記任主任。村民有大小事情都可以找村民提案委員會進行提案，提案可以是口頭的，也可以是書面的，然后交給村民代表大會來表決，再由“村兩委”組織實施。村民提案主要涉及村級預算和村級財務等，如：村經濟社會發展規劃和年度計劃，村莊建設規劃，村集體經濟項目的立項、承包方案，集體資金的使用，集體舉債，集體資產處置，以及集體企業的改制方案，修建辦公場所等公共設施，農房改造、道路、水利、電力、自來水、排污、公共衛生等村公益事業的經費籌集方案以及建設承包方案，村集體土地、房屋等集體資產的承包和租賃，宅基地的安排和使用，征用土地各項補償費的分配和使用，領取村干部誤工補償的人數及標準，等等。A縣紀委根據村民自治“五步法”機制中“廉情監督站”經驗做法，以及村務公開監督小組和民主理財小組的工作實踐，探索出了“村民（財務）監督委員會”制度創新。它一方面直接接受黨委紀檢部門的指導，另一方面有黨員直接參與其間工作，這樣就把村民民主決策與堅持黨的領導兩個方面充分融為一體，實際上解決了村民自治黨務系統與立法系統等兩個“政治安排”系統相沖突之困局。如，“村民（財務）監督委員會”由村民會議或村民代表會議民主推選“村民（財務）監督委員會”成員候選人，報鄉鎮紀委（紀工委）審核，經村民會議或村民代表會議差額選舉產生。“村民（財務）監督委員會”由3至7名監督員組成，其中有1名中共黨員。委員會設主任1名，經監督會議推選產生。監督員與“村兩委”干部任期相同，可連選連任。村務公開監督小組、民主理財小組成員由村民會議或村民代表會議從“村民（財務）監督委員會”成員中推選產生。