村民自治：“政治安排”⑥下的參與困境

公民參與公共預算等經濟事務在本質上是一個政治范疇，⑦村民參與村級預算與村級財務的實質是政治參與。“在現代政治中，農村扮演著關鍵的鐘擺角色，……它不是穩定的根源，就是革命的根源。”⑧改革開放伊始，大陸農村村民自治取代了人民公社制度，并主要體現為兩套不同的“政治安排”系統。一是立法系統，《中華人民共和國村民委員會自治組織法（試行）》經過10年試行，第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議于1998年通過《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》），2010年第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議又進一步加以修訂；村民自治委員會（以下簡稱村委會）成為村民政治參與的主要載體。二是黨務系統，村黨組織主要依據《中國共產黨農村基層組織工作條例》（簡稱《工作條例》），在鄉村發揮“戰斗堡壘作用”。

村民自治“政治安排”運行機制存在村黨組織和村委會即“村兩委”兩個管理組織，《工作條例》與《村組法》分別對村黨組織與村委會的功能與職責作出了制度性規定；但這些規定大多籠統含糊，在具體實踐過程中可操作性不強，村民參與村級預算與村級財務等重要領域的具體規定尤為嚴重缺乏。如，一方面，《村組法》規定，“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”另一方面，《工作條例》規定，村黨組織“討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題。需由村民委員會、村民會議或集體經濟組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經濟組織依照法律和有關規定作出決定”。雖然村委會是村集體財產的法人代表，集體財產應由村委會執掌，但是《工作條例》也明確要求，“村黨支部領導支持集體經濟組織管理集體資產，協調利益關系，組織生產服務和集體資源開發，逐步壯大集體經濟實力”。總之，立法系統與黨務系統關于村民參與村級預算與村級財務等方面的規定相對模糊，導致“村兩委”在村民參與村級預算與村級財務等實際工作中界線不清、職責不明。村民自治“政治安排”的兩套系統不夠明晰、不相“匹配”，影響了村民參與村級預算與村級財務等政治參與的實際效果。

針對村民自治“村兩委”的復雜關系，中外學界多集中于“選舉”或“民主”等“意識形態”方面的討論，⑨一是提出了諸如“中國農村二元權力結構論”、“制度主義論”、“國家體制論”等理論范式。⑩二是建構了多種模型：協調型、包攬型、游離型、對立型、一體型；黨支部包辦村務型、村委會“過度自治”型、爭權奪利型、相互扯皮型；協政型、支書獨政型、主任攬政型、兩委擱政型等；黨支部絕對集權型、村委會絕對集權型、“頂牛”沖突型；互不認同型、互不支持型、公開抗爭型等。11三是探討了村民自治新生事物：如，湖北宜昌農村地區普遍實行了“議事懇談會”制度，即在鄉村采取圓桌會議形式，由“村兩委”班子成員、村民小組長、全體黨員、村民代表和愿意參加議事的村民等不同階層的人士組成談判議事，一方面聽取群眾意見、評議村組干部；另一方面討論決定村級財務，特別是村民迫切關心的公共事務。12又如，南京市六合區趙壩村村民，在村莊合并后所形成的新型村莊里自我建構了村民自治組織——農民議會。13這些都充分反映了當下中國村民“政治嵌入”鄉村政治生活的迫切要求。

綜上所述，國內外學界關于村民自治研究領域，對時刻影響村民生計的村級預算與村級財務等方面討論，目前仍不多見，成果尚不成熟。村民政治參與之主要目的，一般是切身利益特別是經濟利益的表達與聚合。因此，村民“政治嵌入”村級預算與村級財務的理論與實踐，應當成為當前村民政治參與的核心內容。村民政治參與研究過分沉迷于脫離經濟基礎的純粹政治性活動中，故難以走出村民自治“政治安排”下兩套系統相沖突之困境。