法律“紅線”制約改革進展

在土地改革試點地區，普遍存在一些顧慮，如頂層設計不明晰，造成依法工商登記難；存在法律“紅線”掣肘，一些改革因此進展緩慢。

據寧國市國土資源局工作人員介紹，盡管2013年的中央1號文件提出“鼓勵農民興辦專業合作和股份合作等多元化、多類型合作社”，但對農村土地股份合作社等尚未作出明確規定，導致工商登記時無法可依，不能真正成為市場獨立法人，阻礙了集體土地的上市交易。

農村集體土地的多頭管理，給賦權于農民帶來難度。據了解，林地、承包地、宅基地等分別屬于林業、農業、國土等不同部門管理，土地確權工作協調比較難。由于歷史原因，目前已確權的林地、承包地的實際測量面積與林權證、土地承包使用權證記載的土地面積出入較大，量化股權時經常產生爭議，阻礙了土地產權制度改革的推進。

因缺乏政策和法律支持，導致改革進展緩慢的例子也并不鮮見。為深化農村金融服務，推進適度規模農業發展，合肥市自2012年3月起，選擇在長豐縣率先開展農村土地承包經營權抵押貸款試點，以保障農業產前、產中、產后的種苗農資和服務資金需要。

根據試點要求，凡在長豐縣域范圍內經營面積在50畝以上或基礎設施投入在30萬元以上從事農業生產經營活動的農戶、個體工商戶、農業企業和農村經濟組織，符合規定即可辦理貸款業務。該項業務以依法依規、平等自愿、誠實守信為原則，堅持不改變農村土地所有權的性質、不改變農民的土地承包權、不改變土地的農業用途。

“試點一年來取得一定成效，但并未達到預期目的。”長豐縣農委農經科負責人告訴《經濟參考報》記者，截至2013年11月，共辦成放貸3筆，貸款額約140萬元。之所以成交量少，除了相關配套政策不健全外，最大的制約因素在于，該項試點工作腳踩法律“紅線”。

基層反映，實施土地經營權抵押貸款，是統籌城鄉背景下在政策方面的一個突破。雖然我國農村土地承包法允許土地承包經營權通過轉包、出租、互換、轉讓等方式進行流轉，但對其抵押的問題《物權法》、《擔保法》都未明確，缺乏政策及法律層面的支持。

無獨有偶，蕪湖市集體建設用地流轉試點成效明顯，但一直未能在全省乃至全國推開，一個重要原因就是難以逾越法律“紅線”。蕪湖市國土資源局相關負責人說，當時設計政策體系時開了口子，即規定國有土地上怎么做，集體土地就參照著做。

然而，根據我國土地管理法，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。因此，農民的土地不能直接進入市場。若實踐就是突破法律規定，所以在相關法律未修訂時，基層對改革的顧慮較多，很多突破只是理論上的，實踐中難以操作。

“從安徽部分地區土地改革試點情況來看，尚面臨的障礙和難題應引起重視，需要強化頂層設計，特別是在政策法規方面給予支持。”安徽大學農村改革與經濟社會發展研究院院長張德元表示，國家有關部門應盡快總結試點經驗，綜合國土、農業、金融等部門意見需求，加快政策法規修訂步伐，以適應改革試點工作需要。