四、破除城鄉二元結構體制，是解決“三農”問題的根本途徑

自從我們開展大規模經濟社會建設以來，從第一個五年計劃開局，至今正好60年，一個甲子。歷屆黨和政府，一貫重視農業，關注農村、農民問題的解決，為此投入了大量的人力、物力和財力。因此，取得了很大成就，保證了糧食和主要農產品對十多億人口的生活和國民經濟發展需要的供給，才有了今天中國的繁榮和興旺，這可以說是發展中國家實現現代化的一條基本經驗。但是，直到現在，我國的“農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收，仍然困難，最需要加快”[4]。2012年，全國仍有34%的勞動力在從事農業，生產的糧食和主要農產品已不敷供給，當年只創造10.1%的國內生產總值，占總人口近50%的農民人均純收入只有城鎮居民可支配收入的31.9%，農村和城市的差距仍然很大。這一切同我國已是世界第二大經濟體的地位，同經濟結構已處于工業社會中期階段的水平，同我國整個經濟仍在持續快速發展的要求，是很不相稱的。

我們如此重視解決“三農”問題，為什么總是解決不好，解決不了呢？歷史的經驗表明，凡是一個問題不是一地一縣存在，而是普遍存在，不是一時存在，而是長期存在，而且是久而不決的問題，那就不是一般的工作問題，而一定是體制性問題、結構性問題。這類問題靠改進工作、加強領導是解決不了的，必須通過改革體制，調整結構才能解決。“三農”問題就是這樣一類的問題。

“三農”問題之所以難解決，是我國農村從土改以后就按照計劃經濟體制的要求，把農民組織到高級農業合作社、人民公社的體系里，逐步形成了城鄉二元經濟社會結構體制的結果。這種城鄉二元結構體制，是為計劃經濟服務的，限制、束縛了農業、農村、農民的發展。改革開放以后，中國實行社會主義市場經濟體制，經過三十多年的努力，在城市、在二三產業方面已經破除了計劃經濟體制的束縛，已經基本建立了社會主義市場經濟體制，但因為各種原因，城鄉分治的戶籍制度和集體所有的土地制度等重要體制還沒有改革，所以在農村城鄉二元結構的體制還繼續在進行著，這就是我國三農問題久解不決的根本原因。

黨的十八大報告指出：“城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。......加快完善城鄉一體化體制機制，促進城鄉生產要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。”在完善的社會主義市場經濟體制條件下，這應是題中之義。城鄉的體制機制理應是一體的，城鄉要素理應平等（等價）交換，公共資源理應在城鄉均衡配置。十八大所以要強調這幾條，就因為現在的體制機制還不一體，要素交換還不平等，資源配置還不均衡，這就是還存在著城鄉二元結構的體制。因此，要實現城鄉發展一體化，就一定要破除城鄉二元結構的體制，這是解決“三農”問題的根本途徑。

早在上個世紀80年代后期，我國的學者就提出城鄉二元結構是農業、農村、農民問題的癥結所在，并提出了要破解的建議，至今已二十多年了。2002年，十六大報告中就指出“城鄉二元經濟結構還沒有改變”的問題；2003年中共十六屆三中全會明確提出要“建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制”；2007年中共十七大報告提出“要形成城鄉經濟社會一體化的新格局”；2008年中共十七屆三中全會專門討論“三農”問題，并就若干重大問題做了決定，指出：“特別是城鄉二元結構造成的深層次矛盾突出”，明確點出了城鄉二元結構是“三農”問題的病根，并且指出：“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，加快進入改造傳統農業，走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期”。這是一個很重要的解決“三農”問題的文件，可以說是新世紀以來最好的一個“三農”文件，可惜，文件剛剛傳達、公布，國際金融危機接踵而至，人們都轉向應對金融風暴去了，這個會議的文件精神和任務就沒有來得及很好地貫徹落實，有些應該解決的問題又拖延了下來。

五、根除城鄉二元結構的三項重要舉措

總體來說，經過多年探索，“三農”問題的病根是城鄉二元結構，解決好“三農”問題根本途徑是必須破除城鄉二元結構，實現城鄉一體化。這幾點，在實踐第一線的同志們，在學界、政界，上下之間，已經逐步取得共識，應該說這是一大成就。至于如何破除這個城鄉二元結構，實現城鄉一體化，我們現在還在探索，還存在不同的意見和做法。多年來的實踐表明，城鄉二元結構已經滲透到中國經濟社會的方方面面，特別是還同城鄉社會各階層的利益關系糾結在一起，真可謂是根深蒂固、盤根錯節。城鄉二元結構體制可以說是計劃經濟體制在農村的最后一個堡壘，改革的難度很大、阻力很大。但又非改不可，不破除城鄉二元結構，“三農”問題就解決不好，解決不了。必須從根本上徹底地破除城鄉二元結構，才能使農村也轉到社會主義市場經濟體制的軌道上來，實行城鄉一體化的體制機制，才能從根本上解決“三農”問題。這里可以用一句古話來形容：“魯難未已，國無寧日”，用來形容當今中國存在城鄉二元結構的狀況，是很恰當的。

前面講過，我們曾經實踐過，在城鄉二元結構的框架下采取權宜之計，用變通的辦法，辦鄉鎮企業、建小城鎮、用農民工體制，雖然一時取得了很大的成績，但付出了很大的代價，產生了很多問題，留下了很多很嚴重的后遺癥，實踐證明，這并不是成功的，因為這不符合經濟社會發展規律。前述十六大以來，我們采取了諸多強農、裕農、惠農政策，投入了很大的力量，但效果也并不理想。好比一個人得了重病，不先治病，而是給他吃大補的營養品，最多是事倍功半，治不好病的。針對城鄉二元結構體制，也有過幾次改革。早在,20世紀90年代中后期，主管戶籍的公安部門，就醞釀探索過戶籍制度的改革，石家莊、鄭州等城市也實踐過本地戶籍制度的改革，打開城門，實行城鄉統一的戶籍制度，但是因為城鄉分治的戶籍制度是全國性的，一省一市放開，馬上就會引來很多問題，只好又把城門關上。2007年，經中央批準，在成都、重慶成立統籌城鄉綜合配套改革試驗區，做了不少城鄉融合的工作，2010年成都推出戶籍制度改革方案，在本市范圍內實行城鄉統一的登記制度，農村、農業人口可以轉為城鎮戶口，還可以保留農村自留地、宅基地，城市戶籍的人也可以轉到農村去。但響應者了了，比預想的要少得多，結果也沒有解決問題。近幾年出現的新情況，是城市戶籍的人要轉為農村戶籍也難了，特別是要轉到經濟發達地區的農村就更難，許多考上北京等大城市的農村籍大學生，一般都不肯轉戶口，主要是因為實行物權法后，農村的承包地和宅基地值錢了，一旦轉出，以后想轉回去，就難了。

回顧總結三十多年來我們在農村改革發展中的實踐，可以得出以下幾點認識：

（1）“三農”問題所以久解不決的原因，主要是因為存在城鄉二元結構體制的障礙。不破除這個障礙，“三農”問題就不可能解決好。

（2）城鄉二元結構體制已滲透到經濟社會的方方面面，企圖繞過城鄉二元結構，或采取變通、權宜之計等辦法，想把“三農”問題解決好，最后都是不成功的。要解決好“三農”問題，就必須破除城鄉二元結構體制，使農村領域也轉變為實行社會主義市場經濟體制，實現城鄉一體化，所以城鄉一體化既是發展的目標，也是破除城鄉二元結構的手段。

（3）城鄉二元結構體制是自上而下建立起來的，是由法律、法規、政策支撐形成的一整套體制、機制，而且是全國性的。某省、某市、某縣可以做試點、做實驗，但要根本上破除城鄉二元結構必須由中央作出決定，做好頂層設計，有計劃、有組織、有步驟地進行，才能有效地實現。

（4）城鄉二元結構體制是由城鄉分治的戶籍制度、土地集體所有制和財政制度這三項主要體制和一系列經濟和社會的體制、機制形成的龐大的體系。現在正在進行的就業、教育、醫療、社會保障等方面的改革，實現這些方面的城鄉一體化，是有意義的，也有一定效果，但不可能破除城鄉二元結構。實踐證明：戶籍制度、土地集體所有制、財政制度這三項是城鄉二元結構體制的基本框架、基本制度，不通過改革，實現城鄉一體化的戶籍制度、土地制度和財政制度，城鄉二元結構體制是破除不了的。

經過這么多年的實踐探索、研討、比較，我們已經積累了破除城鄉二元結構體制的認識和經驗，要從根本上破除這個體制，應該而且必須從改革戶籍制度、土地集體所有制和財政金融體制這三項制度入手。

第一，改革城鄉分治的戶籍制度是破除城鄉二元社會結構體制的首要之舉。戶籍制度改革，專家學者雖已呼吁多年，各地實踐也可謂是政策頻出。但目前來看，改革實際推行的效果有限。20世紀80年代中期，全國社會結構主要是城鄉二元社會結構，城市之間和農村之間的差異不大。這時若進行戶籍制度改革，附加在戶籍上的各城市之間的就業機會、公共服務和社會福利上的差異不大，是戶籍制度改革的一個好時期。但是當時的不利的條件是城鄉之間的歷史鴻溝遠未填平和人們受計劃體制觀念影響還很嚴重。因此，錯過了戶籍制度改革的一個好時機。后來，隨著各地經濟發展差距的擴大，各地社會發展水平的差異也逐步呈現。公共服務水平、社會福利政策的差距逐步擴大，而這些恰恰是以戶籍為載體。一旦擁有某地戶籍，自然作為區域利益群體成員之一，享有本地各種社會福利和公共服務。隨著不同地區經濟社會發展水平的差異逐步擴大，各地戶口的“市場價格”也在逐步拉大，改革的難度也在加大。因此，我們應盡早進行戶籍制度的改革，盡快抹平戶籍背后的各種利益差距。

對于戶籍制度改革，從推進主體來看，應該由中央推進，全國各地統一進行。全國人口大流動，僅是少數幾個地區的戶籍制度改革是沒有辦法進行的。改革具體可以從兩個維度來進行。一個維度就是從戶籍放開的區域進行改革方案設計。根據目前全國各地實際情況和戶籍制度改革難易程度，把全國各地分成幾類，設計每類地區戶籍制度改革的具體步驟。另一個維度就是從戶籍制度背后的各種利益著手，逐步剝除附著在戶籍背后的各種權益，為戶籍制度改革奠定基礎。在各種權益的享有資格上，規定戶籍不再是享有各種權益的唯一要件，與其并行的其他條件也可以享有同樣權益。如規定繳稅一定年限就可以享受當地社會福利，就讀一定年限可以異地高考等。當然，這些規定雖然還是反映出戶籍本身的含金量，但是企圖一蹴而就的戶籍制度改革非但不現實，也會帶來巨大的社會問題。因此，分地區分階段的逐步戶籍制度改革是目前中國社會比較現實可行的辦法。戶籍制度改革應該與城鄉、區域間的公共服務和社會保障一體化改革相互推進，這既是解決不同利益群體矛盾，也是實現我國社會公平，城鄉一體化的關鍵性舉措。

第二，要改革集體所有制的土地制度。所謂集體所有制，是蘇聯按計劃經濟體制時的杜撰，名為公有制的一種，明確定為是過渡性的，將來是要轉變為全民所有的。誰是“集體”，集體成員的邊界是不定的。集體內部成員之間是不平等的，誰是領導，對集體的財產就有支配權、決定權。現在我們農村的土地實行集體所有制，名為本村農民集體所有，但農民只有承包使用權，而村主任、支部書記對土地有實際的支配權。這些年來，支部書記、村主任把土地賣了，農民還不知道。這種土地所有制，引出了許許多多的矛盾，必須改革。隨著農村養老保險制度和新型合作醫療制度的改革與完善，土地對農民的社會保障功能有了現代社會保障制度的銜接，土地經濟生產功能回歸是自然而言的事情。恢復土地的農業生產功能，必須清晰界定其產權，這是現代經濟發展的必然要求。農村土地到底歸誰所有，學者、政府和利益相關者對此看法不一。根據我國的國情和社情，實行“土地國有，永包到戶”的方案比較好。把土地的所有權統一收為國有，實行城鄉一體化的土地國有制；農村土地承包、轉讓、租借、轉變用途、征占都要制定法律，由相關的管理機構負責。“永包到戶”，考慮到農村土地已經基本都承包到戶的事實，國家可確定某一個時間，經過核實確定誰承包的地塊，確權頒證，國家和農民簽訂承包的契約，從此就不再變了。從此就生不增，死不減。農村現在有些地方還在不停地調整土地是不對的。土地永包到戶以后，農民的土地承包權就是物權、財產權，再發生變動，應制定相關的法律、法規加以規范。

第三，實行財政體制的改革。我國現行的財政體制，是在城鄉分治的格局下逐步形成的，雖然經過幾次改革，但對城市、對居民實行一種政策，對農村、對農民實行另一種政策的格局沒有根本改變，對農業、農村、農民發展很不利。應該按照十八大報告提出的“要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。堅持工業反哺農業，城市支持農村和多予少取放活方針。”通過調整改革，逐步實行城鄉一體化的財政體制。應該看到，城鄉分治的財政體制是計劃經濟體制的產物，是城鄉二元結構體制的經濟支柱，不調整改革這種財政體制，城鄉二元結構就不可能根本破除，農業的弱勢地位就不可能改變，農民也富裕不起來，城鄉差距不可能縮小，更談不上城鄉共同繁榮。改革是需要成本的。在近期，財政更應向農村傾斜，財政部門要加快財政體制改革的步伐，使長期困擾我們的“三農”問題從根本上得到解決，使農村走上社會主義市場經濟體制的康莊大道。

總之，只有從戶籍制度、土地所有制和財政體制上進行改革，實現城鄉發展一體化，才能根本破除城鄉二元社會結構體制。從根本上破除了城鄉二元社會體制，農業才有望實現中國特色的農業現代化，農村才有望實現城鄉一體化的美麗和諧鄉村，農民才有望成為現代農業的經營者，成為現代社會主義國家的公民。

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