二、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是不是重在改變競爭性地方政府的增長模式？
關(guān)鍵在于競爭性地方政府的增長模式及其制度安排尚未有實質(zhì)性改變。
為什么這些年經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步履艱難？為什么地方層面的增長主義政府傾向不僅難以改變，而且還有進一步固化、甚至強化的趨勢？我認為，關(guān)鍵在于競爭性地方政府的增長模式及其制度安排尚未有實質(zhì)性改變。從現(xiàn)實需求來看，建議把改變競爭性地方政府的增長模式作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重中之重。
1．轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式重在推進由投資主導(dǎo)向消費主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型，這需要改變地方政府主導(dǎo)的過快投入增長。競爭性地方政府的突出特點是投資主導(dǎo)，用高投資拉動高增長，實行政府主導(dǎo)下的投資拉動增長模式。由此，不能不嚴重扭曲投資消費關(guān)系，使消費率持續(xù)走低。就是說，不改變政府主導(dǎo)的增長模式，推進消費主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型與改革相當困難。
2．改變經(jīng)濟發(fā)展方式重在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，這就需要改變地方政府普遍堅持的工業(yè)主導(dǎo)的發(fā)展路徑依賴。
（1）改革開放35年來，我國服務(wù)業(yè)比重只增加了十幾個百分點，服務(wù)業(yè)比重長期徘徊在40％左右，同經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級不相適應(yīng)。當前，如果不從工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)，不僅服務(wù)業(yè)發(fā)展艱難，調(diào)結(jié)構(gòu)也很難有大突破。
（2）我國城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化至少10—15個百分點，推進城鎮(zhèn)化重在發(fā)展服務(wù)業(yè)。如果現(xiàn)在這個方向轉(zhuǎn)不過來，下一步的城鎮(zhèn)化很難跳出以往規(guī)模城鎮(zhèn)化的發(fā)展框框。
（3）在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下，很多地方政府堅持“工業(yè)主導(dǎo)”，其實質(zhì)是仍然實行以投資拉動增長的發(fā)展模式。不改變地方政府工業(yè)主導(dǎo)的路徑依賴，無法從根本上解決投資消費失衡的突出矛盾。
3．轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式重在解決產(chǎn)能過剩的體制因素，這就需要改變地方政府的投資沖動。
（1）對產(chǎn)能過剩要有客觀地估計。從多方面看，當前我國的產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)全面性、長期性的明顯特點。
（2）產(chǎn)能過剩不是一個短期增長中的問題，而是中長期增長體制、增長模式的問題。
（3）形成產(chǎn)能過剩的根源，主要在于政府替代市場，政府成為投資主體。例如，這些年的許多重復(fù)建設(shè)、低效率的投資，大都是地方政府主導(dǎo)、推動的結(jié)果。
（4）改變經(jīng)濟增長方式需要綠色增長與綠色轉(zhuǎn)型。大量的例子一再說明，不改變競爭性地方政府的增長模式，綠色增長、可持續(xù)性增長就可能淪為口號，而不是務(wù)實的行動。
三、改變競爭性地方政府的增長模式是不是下一步行政體制改革的“重頭戲”？
推動政府職能轉(zhuǎn)變，需要政府向市場放權(quán)，更需要改變競爭性地方政府的增長模式。
總的觀點是，推動政府職能轉(zhuǎn)變，需要政府向市場放權(quán)，更需要改變競爭性地方政府的增長模式：第一，改變競爭性地方政府的增長模式，行政體制改革才有可能在推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上有所作為；第二，改變競爭性地方政府的增長模式牽動影響經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型的全局，并將成為行政體制改革的基本性問題；第三，改變競爭性地方政府的增長模式涉及中央地方關(guān)系及其相關(guān)的財政稅收體制、激勵機制、干部人事制度等深層次的矛盾與問題。
1．理順中央和地方的關(guān)系，重要的是發(fā)展導(dǎo)向由經(jīng)濟總量轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。在競爭性地方政府的增長模式不改變的情況下，簡單地推動中央向地方放權(quán)，不僅難以達到目的，甚至?xí)a(chǎn)生更多的矛盾和問題。適應(yīng)社會公共需求全面快速增長的客觀趨勢，政府應(yīng)當把公共服務(wù)作為自己的核心職能。在這個大前提下，才有可能理順中央和地方關(guān)系。
2．實行公共服務(wù)導(dǎo)向的中央和地方關(guān)系，關(guān)鍵在于推進事權(quán)與財力相匹配的財稅體制改革。我的看法是，20年前財稅改革建立的分稅制這個體制，以及由此形成的激勵機制，已不適應(yīng)今天經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要。由于地方財政支出責(zé)任很大，給地方政府很大的壓力，不得不搞土地財政，不得不搞融資平臺，大規(guī)模舉債。由此，公共服務(wù)的欠賬也是不可避免的。下一步的財稅體制改革，我認為是在推進以直接稅為主的稅制轉(zhuǎn)型、加快調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)的前提下理順央地財稅關(guān)系。如何建立公共服務(wù)導(dǎo)向的中央地方財稅關(guān)系，我的建議是：繼續(xù)推動財政體制扁平化改革，力爭使五級財政框架扁平化到三級框架；提高地方政府增值稅分成比例，將財產(chǎn)稅作為地方稅收體系的重要支柱，并結(jié)合服務(wù)業(yè)增值稅改革，統(tǒng)籌考慮國稅地稅合并。
3．改變競爭性地方政府的增長模式涉及到一系列重大的制度安排。這涉及到經(jīng)濟體制、行政體制、司法體制等。以司法體制為例，需要探索建立中央地方雙重法院體制。建議中央層面的法院體系專門負責(zé)土地、稅收、金融、破產(chǎn)、涉外和知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的經(jīng)濟案件審理，克服經(jīng)濟領(lǐng)域司法的地方保護主義；一般民商事案件與治安刑事案件、家庭婚姻繼承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。
當前，加快政府轉(zhuǎn)型與改革已成為全面轉(zhuǎn)型與改革的關(guān)鍵和重點。轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府審批，壓縮行政開支很重要。但也應(yīng)當看到，競爭性地方政府的增長模式到了非改不可的地步，并成為下一步行政體制改革最具有實質(zhì)意義的重大課題。關(guān)鍵在于下決心，關(guān)鍵在于現(xiàn)代政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于更大的改革勇氣與魄力。
（作者系中國＜海南＞改革發(fā)展研究院院長）
