【摘要】政府投資基金作為引導和帶動社會資本、擴大有效投資的有力抓手，聚焦于發展重點領域、彌補市場失靈，在服務國家戰略、推動產業升級、促進創新創業等領域發揮著積極作用。當前我國政府投資基金規模持續擴大，在迎來政策支持與市場拓展機遇的同時，也面臨投資周期長、收益不確定性較高等一系列挑戰。推動政府投資基金高質量發展，是完整準確全面貫徹新發展理念的內在要求，是推動經濟社會高質量發展的題中應有之義。

【關鍵詞】政府投資基金 金融強國 長期資本 高質量發展

【中圖分類號】F832 【文獻標識碼】A

政府投資基金是創新財政資金使用方式、支持產業發展和創新創業的重要政策工具。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，“鼓勵和規范發展天使投資、風險投資、私募股權投資，更好發揮政府投資基金作用，發展耐心資本”。2024年12月16日，國務院常務會議研究促進政府投資基金高質量發展的政策舉措，指出“要構建科學高效的管理體系，突出政府引導和政策性定位”。2025年1月7日，國務院辦公廳發布《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），進一步提出了25條促進政府投資基金高質量發展的方針要略與一系列具體舉措，涵蓋基金設立至退出全流程。政府投資基金高質量發展既是優化資金配置、實現可持續發展的必然要求，也是完整準確全面貫徹新發展理念、建設科技強國和金融強國的重要支撐，更是熨平經濟周期、推動經濟社會高質量發展的重大戰略安排。

當前，全球創新驅動競爭日益激烈、競爭格局加速演變，我國正處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期。在此背景下，亟需構建同科技創新相適應的科技金融體制，加強對國家重大科技任務和科技型中小企業的金融支持，完善長期資本投早、投小、投長期、投硬科技的扶持政策。政府投資基金作為引導和帶動社會資本、擴大有效投資的有力抓手，聚焦于發展重點領域、彌補市場失靈，在服務國家戰略、推動產業升級、促進創新創業等方面發揮著積極作用。

政府投資基金的概念界定和發展事實

我國政府投資基金是各級政府通過預算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設立的基金，采用股權投資等市場化方式，引導各類社會資本支持相關產業和領域的發展及創新創業。此類基金遵循市場化運作原則，聚焦長期價值投資，在服務國家戰略、推動產業升級、促進創新創業等諸多關鍵領域發揮了積極作用。在實際操作層面，政府投資基金常采用“母基金”的運作模式，即通過政府預算安排部分資金成立政府投資基金，該基金作為母基金借助杠桿效應吸引社會資本、市場化投資機構共同成立參股子基金，并以股權投資的方式投向重大戰略、重點領域和市場未能充分發揮作用的薄弱環節。

從投資方向來看，政府投資基金主要定位于產業投資類基金和創業投資類基金兩大領域。其中，產業投資類基金的核心功能在于引領帶動相關產業發展，聚焦產業鏈的關鍵環節，打造具有國際競爭力的產業集群；創業投資類基金則全力支持科技創新，著力投早、投小、投長期、投硬科技，為提升企業自主創新能力和關鍵核心技術攻關能力提供資金支持。

整體上，我國政府投資基金的發展歷程大致分為三個關鍵階段：探索奠基階段、加速發展階段以及轉型升級階段。

1999年至2004年，我國政府投資基金開啟了起步探索的征程。1999年8月，上海市政府批準成立國有獨資的上海創業投資有限公司，開啟了我國政府以出資方式吸引社會資金、推動創業投資蓬勃發展的初步探索之路。2002年1月，中關村創業投資引導基金應運而生，成為我國首例由政府出資設立的引導基金，為后續發展樹立了標桿。在這一階段，我國政府引導基金尚未在國家層面獲得清晰精準的定位，相關政策法規與管理條例亦處于空白，各地區積極探索契合實際的合理運作模式，為后續發展積累了寶貴經驗。

2005年至2014年，我國政府投資基金邁入了規范化與快速發展的關鍵時期。2005年，《創業投資企業管理暫行辦法》出臺，其中第22條明確規定“國家與地方政府可以設立創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創業投資企業的設立與發展”，這為政府引導基金的發展指明了方向。2008年，《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》發布，為政府引導基金的組織架構搭建與流程規范設立筑牢了政策根基。此后，相關政策法規密集出臺，引導基金規模持續擴大，數量穩步攀升，輻射領域不斷拓展延伸，呈現出蓬勃發展的良好態勢，為我國創業投資事業的繁榮注入了強勁動力。

2015年以來，政府引導基金概念得到進一步拓展深化，正式升級為政府投資基金，步入轉型升級的關鍵階段。2015年，財政部印發《政府投資基金暫行管理辦法》，凸顯“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的發展原則，對政府投資基金的設立流程、運作機制、風險管控以及預算管理等關鍵環節進行了全方位、系統化規范，為政府投資基金的持續健康穩定運行提供了堅實的制度保障。

近些年，我國政府投資基金呈現穩步增長的態勢。清科研究中心統計數據顯示，截至2024年上半年，我國累計設立政府引導基金2126只，已認繳規模約7.40萬億元，總目標規模12.82萬億元，涉及新一代信息技術、生物醫藥、先進制造等戰略性新興產業。其中，創業投資類政府投資基金的設立數量和認繳規模為產業投資類基金的2/5和1/7。在迎來諸多發展機遇的同時，我國政府投資基金也面臨著一系列挑戰。政府投資基金的投資目標往往聚焦于戰略性新興產業、基礎設施建設等投資周期長、風險較高的項目，收益不確定性較高。加之我國資本市場尚不完善，基金在項目退出時也面臨重重困難。因此，如何推動政府投資基金實現高質量發展，成為當前亟待解決的重要問題。

政府投資基金高質量發展的內在要求

剖析政府投資基金高質量發展的內在要求，意義重大。《意見》明確了我國政府投資基金高質量發展的方向，提出“促進形成規模適度、布局合理、運作規范、科學高效、風險可控的政府投資基金高質量發展格局”?！兑庖姟窞榛疬\作各環節設定具體目標，避免盲目行動，為優化調整指明方向，推動政府投資基金在服務國家戰略、促進產業升級等方面發揮更大效能?？梢詮娜齻€方面深入理解政府投資基金高質量發展的內在要求：

首先，明確自身定位、實現資金協同。政府投資基金的核心使命是發揮引導和先鋒帶頭作用，調動金融機構與其他社會資本的參與熱情，吸引匯聚海量資金，形成推動產業發展的規模化資金。最終目的不應單純追求直接經濟回報，也不應著眼于招商引資，更要避免成為地方政府變相舉債的手段，而應聚焦于國家重大戰略、重點領域和市場不能充分發揮作用的薄弱環節。

具體而言，對于產業投資類基金，其目標是打造具有國際競爭力的產業集群。通過支持改造提升傳統產業、培育壯大新興產業、布局建設未來產業，重點投資產業鏈的關鍵環節和延鏈補鏈強鏈項目，提升產業鏈供應鏈的韌性和安全水平。對于創業投資類基金，其重心在于解決關鍵領域的“卡脖子”難題，支持科技創新，著力投早、投小、投長期、投硬科技，推動實現高水平科技自立自強，提升自主創新能力和關鍵核心技術攻關能力。鼓勵國家級基金與地方基金形成合力，通過聯合設立子基金或對地方基金出資等方式，充分發揮國家級基金的示范引領作用和地方資源稟賦優勢，構建覆蓋概念驗證到成果轉化的接力式服務體系。此外，提升資金認繳率和項目對接效率是確保政府投資基金高質量運作的關鍵。這不僅要求基金管理人具備專業能力，還要求建立健全權責一致、激勵約束相容的責任機制，以充分調動各方積極性和協同性。

其次，尊重市場規律、優化管理運作。在突出政府引導和政策性定位的基礎上，規范運作政府投資基金，應遵循市場化、法治化、專業化原則，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，推動有效市場與有為政府的有機結合。具體到投資項目層面，基金的投資決策需基于深入的市場調研與分析，確保投資方向精準契合市場需求，并因地制宜調整政府投資基金布局。同時，應避免投資基金在同一行業或領域重復設立，防止資源過度集中導致邊際效用遞減，以及過度競爭對社會資本產生的擠出效應。在保障經營主體合法權益、維護市場秩序的前提下，鼓勵推動基金整合重組和二級市場流通，以增強規模效應。

在管理運作過程中，建立全過程績效管理考核機制至關重要。應摒棄“一刀切”的考核方式，尊重市場規律，明確基金設立的分級管理要求，完善不同類型基金的差異化管理機制，注重整體效能評價。確?？己嗽u價體系科學合理，真實反映基金的運作效果和經濟效益，有效避免“內卷式”競爭和資源浪費，從而提高投資效率，推動政府投資基金在市場機制下實現高質量發展。

最后，防范化解風險、促進良性循環。要健全風險防控體系，加強政府投資基金的規范運營。政府投資基金要強化內控管理，依法保障出資人權益，防止利益輸送。基金管理人應建立健全關聯交易管理制度，健全廉政風險防控體系，不得以基金財產與關聯方進行不正當交易或利益輸送，杜絕從事法律法規或行業規章明令禁止的業務。要優化退出路徑，規范退出管理、拓寬退出渠道、完善退出機制。具體而言，可以通過完善多層次資本市場體系、提高新三板和區域性股權市場服務股權投資的能力，為政府投資基金提供更多元化的退出選擇，提高市場流動性。此外，政府投資基金還應注重保護社會資本的合法權益，真正實現收益共享和風險共擔。樹立正確的風險觀和健全容錯機制也是基金高質量發展的重要前提，要營造鼓勵創新、寬容失敗的良好環境，不簡單以單個項目或單一年度盈虧作為考核依據，遵循基金投資運作規律，容忍正常投資風險。

政府投資基金高質量發展的現實困境和破解建議

政府投資基金運作通常涵蓋募資、投資、管理、退出四個關鍵環節，各個階段均有可能面臨困難。這些問題在不同程度上制約了政府投資基金的高質量發展，亟需制定切實可行的方案加以應對。

第一，募資階段存在吸引力不足的問題。首先，事前規劃欠缺會導致基金規模與地方經濟實力不匹配。各地區在財政資金狀況和資源稟賦方面呈現出顯著的差異化特征，如果事前調研工作不充分，地方政府則難以充分考量與當地實際發展相契合的項目規劃，導致部分區域的政府投資基金存在重復布局的現象。盲目追求與自身實際不符的大規模基金會加重地方政府的財政負擔。其次，信息不對稱影響社會資本投資熱情。國有資本與社會資本之間存在信息不對稱問題。在經濟環境發生重大變化時，政府資金方憑借信息和渠道優勢，能夠采取措施規避風險。相比之下，社會資本方因信息獲取渠道有限，難以及時掌握關鍵信息，導致其承擔的風險與收益不對等，降低了社會資本參與政府投資基金的積極性。最后，認繳比例低，長期資本參與股權投資處于起步階段。保險、銀行、社保基金等長期資本對股權投資的參與尚處于初步試水階段。在2023年股權基金有限合伙人的認繳出資總額中，保險機構和社保基金占比分別為7.1%和1.1%。

針對這一問題，應提升科學高效的募資能力。其一，各級政府需強化募資階段的規劃先行工作，構建科學的項目評估與規劃體系，精準確定契合當地實際的政府投資基金規?？偭?。其二，可以鼓勵降低或取消返投比例，以提升資金使用的靈活度與收益水平，從而增加政府投資基金對投資者的吸引力。其三，政府投資基金要做好信用約束管理工作，保障市場秩序、提振市場信心。推動銀行、保險、社保基金等長期資金參與投資，匹配項目周期。其四，要加強不同主體間的協同配合，充分發揮新型舉國體制對科技突破、創業創新的促進作用。政府、央行層面，引導開發性、政策性金融機構，在業務允許范圍內和風險可控前提下提供更多長周期、低成本資金支持。國有商業銀行要為特定行業、不同時期的創新創業企業提供契合需求的貸款產品，鼓勵政府性融資擔保機構提供增信支持。其五，要持續優化投融資環境，切實落實對投資者的保護措施。政府投資基金應建立健全定期報告機制，減少因信息不對稱帶來的道德風險，增強投資者信任度與參與度。

第二，投資階段存在投資能力低下的問題。首先，部分政府投資基金未能精準定位自身角色，未能充分發揮其作為長期資本、耐心資本的引導作用和跨周期、逆周期的調節作用。在實際運作中，存在同質化競爭與“內卷式”競爭問題，往往將集中起來的資金再度投入到當前投資回報率高、市場熱度高的熱門領域。其次，政府投資基金與社會資本爭奪同一市場空間，可能會抑制社會資本的活力，對于早期成長型企業、行業的支持力度有限。對于重點、薄弱領域的扶持有限，未能有效發揮對當地特色優勢產業的培育作用，從而影響區域經濟的協調發展和可持續發展。

針對這一問題，應培育長期精準的投資能力。首先，政府投資基金在投資過程中要具備長期視野與精準定位的專業投資能力，厘清政府投資基金和社會資本的關系，確立自身在市場中的引導性角色。將目光聚焦國家戰略需求，優化產業投資類基金布局、提升創業投資類基金的效能，切實把資金用在發展新質生產力、補足產業短板的“刀刃”上。其次，要構建與長期發展目標相匹配的投資架構與決策機制。作為長期資本、耐心資本的重要組成部分，政府投資基金應合理地確定基金存續期，立足于長期發展的視角，鼓勵支持具有過硬科研能力和良好發展潛力的中小企業發展，做好全流程全方位陪伴和引領，提升投資回報率。在經濟周期波動的背景下，政府投資基金應更加積極地發揮跨周期和逆周期調節作用。

第三，管理階段存在管理機制待優化的問題。首先，政府投資基金盡管設有嚴格的追責制度，但與之相匹配的市場化激勵機制尚未完善，這導致管理人形成了極為謹慎的管理態度：新興項目不敢投、成熟項目重復投。其次，政府投資基金的績效考核指標和自身投資特征不匹配。政府投資基金具有長期性以及公共品特征，但現有的考核指標較為單一、考核周期過短。短期導向的考核機制促使基金管理人更關注短期的財務表現，而忽視了對長期項目的支持和培育。再次，不同層級、不同類別政府投資基金的統籌水平尚有提升空間。縱向來看，各級政府投資基金在布局、項目選擇以及資金分配等方面缺乏有效的協調與銜接；橫向來看，未能考慮產業類、創業類投資基金等不同類別之間管理模式的差異性。最后，政府投資基金運維管理薪酬市場化水平較低，對高素質管理人才吸引力不足，加之現有人才培養機制的不完善，導致科技金融復合型人才的缺乏，一定程度上阻礙了政府投資基金向專業投資機構高質量發展。

針對這一問題，應建立符合市場規律的管理機制。首先，這要求政府投資基金建立激勵相容、科學高效的管理制度。健全績效考核機制，綜合考慮基金的經濟效益、社會效益、環境效益等多方面因素，充分調動基金管理人的主觀能動性。其次，應加強內部控制，制定風險管理制度，明確風險控制流程和責任分工，確?；疬\作的安全性和穩定性。再次，要提升基金統籌水平，規范基金審批流程，嚴格控制縣級基金的設立數量，避免地方犧牲投資效益、偏離政策目標、重復設立基金的“資本招商”現象。最后，要優化人才政策，投資基金涉及面廣，需要處理的情況復雜多變，對人才的綜合素養有著更高的要求，要實現政府投資基金的可持續運作和高質量發展，必須暢通人才進入渠道，吸引和培養高素質人才。

第四，退出階段存在渠道不暢的問題。首先，我國一級市場發展動力尚且不足，IPO（首次公開募股）發行受到限制、股權交易和并購重組業務不發達，政府投資基金的退出受到限制，資金無法順利回收，導致管理費用上升，投資收益降低，進而無法形成循環投資支持當地發展，進一步加劇地方政府財政資金緊張，變相加重財政負擔，形成負反饋循環。其次，政府投資基金具有公共產品的特征，投資收益率相對較低，對市場投資者的吸引力不足，進而導致基金的市場流動性不佳，這不僅增加了政府投資基金退出的難度，還降低了社會資本參與銜接后續資金的意愿。

針對這一問題，應探索多樣合理的退出機制。首先，要研究制定詳盡的政府投資基金退出政策指引，明確不同類型基金的退出條件、程序和方式，為基金管理人提供清晰的操作指南。針對產業投資類基金和創業投資類基金，依據其特征分別制定相適應的退出政策，確保政策的規范化與有效性。其次，要豐富退出渠道，在收益分配、損失分擔等環節，充分保障各方出資人的利益。探索簡化項目退出流程，優化政府投資基金份額轉讓業務流程和定價機制。積極完善和發展股權交易、并購重組的退出方式，鼓勵發展私募股權二級市場基金（S基金）和并購基金，推動區域性股權市場規則對接、標準統一，進一步暢通退出渠道，同時探索適度對投資者讓利的機制以增加基金流動性，豐富基金退出途徑。再次，依據投資項目的具體狀況，靈活把握退出時機與方式。對于成熟度高、市場前景廣闊的項目，應優先考慮借助上市、并購等途徑實現退出，以充分獲取投資收益，增加對社會資本的吸引；對于處于早期階段或面臨困境的企業，可以通過股權轉讓、資產處置等手段完成退出，以降低投資風險，提高資金周轉效率。最后，探索引入商業保險機制和風險補償基金，合理分散退出風險。

（作者為中國人民大學吳玉章特聘教授、博導，財政金融學院貨幣金融系副主任；中國人民大學財政金融學院博士研究生趙沛炫、碩士研究生易州對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①《李強主持召開國務院常務會議 對貫徹落實中央經濟工作會議決策部署作出安排等》，中國政府網，2024年12月16日。

②《國務院辦公廳關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》，中國政府網，2025年1月7日。

③清科研究中心：《解讀〈關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見〉》，2025年1月。

④《財政部關于印發〈政府投資基金暫行管理辦法〉的通知》，中國政府網，2015年11月12日。

⑤《更好發揮政府投資基金引導帶動作用（政策解讀）》，《人民日報》，2025年1月9日。

責編/趙橙涔 美編/陳媛媛

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