城鄉融合發展是破除城鄉二元結構、拓展高質量發展空間、實現全體人民共同富裕的關鍵抓手，是推進中國式現代化的題中應有之義。中央經濟工作會議將推動城鄉融合、區域協調發展作為推動高質量發展的重點工作，提出“要把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，形成城鄉融合發展新格局”。新時代新征程，需科學研判我國城鄉發展的趨勢特征，探索符合中國國情、體現中國特色的城鄉融合發展道路，為推進中國式現代化建設提供有力支撐。

把握城鄉關系動態演變

改革開放40多年來，工業化、城鎮化的快速推進帶動了農業現代化發展。在這一動態演變過程中，小農戶和現代農業發展逐步實現有機銜接，鄉村的產業結構與就業結構不斷優化，城鄉關系呈現出新面貌。

城鄉關系演變主要有以下三個趨勢。一是農業增加值占國內生產總值（GDP）的比重不斷下降，農業從業人員持續減少。1978年第一產業增加值占GDP比重為27.7%，2022年這一比重下降到7.3%。在此過程中，農業從業人員數量也在不斷下降，1978年第一產業就業人員占比為70.5%，2022年這一比重下降到24.1%。大量農村富余勞動力和農村人口轉移進城，工業化、城鎮化快速推進。二是勞動力就業結構變化催生農民工群體。工業化、城鎮化對農村富余勞動力產生的虹吸效應，以及農業現代化發展產生的擠出效應，催生了農民工群體。這一群體仍是農村居民，但從事的職業幾乎都是第二、三產業，表現出身份特征和職業特征的二元性。三是城鎮化水平和質量穩步提升。經過多年的經濟快速增長，我國步入工業化的中后期階段，工業增速趨緩、結構趨優，城鎮化發展產生的巨大需求成為推動發展的重要動力。1978年至2023年，我國城鎮人口從17245萬人增長到93267萬人，常住人口城鎮化率從17.92%增長到66.16%。戶籍制度改革持續深化，城區常住人口300萬以下城市的落戶限制基本取消，城區常住人口300萬以上城市的落戶條件有序放寬，城鄉發展格局不斷優化。

城鄉關系歷經多個發展階段。新中國成立后，農業稅征收、戶籍制度、工農業產品“剪刀差”等催生并強化了城鄉二元結構，成為工農城鄉發展不平衡的重要因素。進入新世紀，黨中央把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重，提出堅持“多予、少取、放活”的方針，工農城鄉關系大為改善，全面放開糧食收購和銷售市場、推進戶籍制度改革、完善社會保障制度等措施有力改善了農村居民的生活質量。特別是2006年，國家取消了農業稅，在中國延續兩千多年的農業稅正式成為歷史。黨中央出臺的“三農”政策行之有效，有效調動了農民積極性，有力推動了農業農村發展，工農城鄉關系逐漸向以工補農、以城帶鄉轉變。黨的十九大報告提出，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。2017年的中央農村工作會議提出“必須重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路”，要求“加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。這些都為推動城鄉融合發展明晰了方向。

從全球經驗看，國民經濟的持續發展、制定實施區域城鄉均衡發展戰略、扶持政策向農業農村傾斜等，是縮小城鄉差距、實現城鄉關系協調發展的關鍵。城鄉關系的演變深刻反映了我國工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展、并聯發展、疊加發展的態勢。已經取得的成就充分證明，我國已經具備推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系的基礎與能力。

夯實城鄉融合發展基礎

進入新世紀特別是黨的十八大以來，我國圍繞農業、農村、農民實際需求出臺一系列強農惠農政策，為城鄉融合發展創造了良好局面。下一階段，需不斷鞏固和拓展已經取得的成果，推動城鄉融合發展。

要進一步推動農業、農村、農民的全面發展。繼續堅持不懈抓好“三農”工作，牢牢守住確保國家糧食安全、確保不發生規模性返貧底線。一是要提升農業發展水平，保障糧食等重要農產品穩定安全供給，探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，改革完善耕地占補平衡制度，提高高標準農田建設投入標準，樹立大農業觀、大食物觀，把農業建成現代化大產業。二是提升農民收入水平，鞏固拓展脫貧攻堅成果，實施農民增收促進行動，發展農產品加工業、觀光旅游休閑等新產業新業態，拓展農業多重功能，挖掘鄉村多元價值，以縣域為中心大力發展非農產業，促進農村富余勞動力就地就近就業。三是提升鄉村建設、鄉村治理水平，統籌推進城鄉一體規劃布局，優化村莊布局、產業結構、公共服務配置，深入實施農村人居環境整治提升行動，推進農村基礎設施補短板，大力推進數字鄉村建設，建設宜居宜業和美鄉村。

要持續推動城市賦能鄉村振興。關鍵是要打通城鄉要素雙向流動的制度性通道，暢通城鄉經濟循環。在推動城市要素下鄉的同時，把農業轉移人口市民化擺在突出位置，讓農民真正能夠進城安居樂業，推進以人為核心的新型城鎮化。一是深化認識。充分認識新型城鎮化發展的巨大潛力和重大意義，充分認識城市和鄉村是相互依存、相互融合、互促共榮的整體，充分認識城市繁榮需要鄉村在資源、產品、勞動力方面的支撐，鄉村振興也離不開城市的帶動和支持。二是推動科技進步。推廣現代農業技術，重點加強生物技術、裝備技術、數字技術、綠色技術在農業生產中的應用，提高農業生產效率，引入現代農業技術和管理方法，提高農產品質量和產量，降低生產成本，助力農民增收。三是提升人力資本。根據城鄉融合發展需求，營造良好的政策環境，有針對性地培養引領型、實用型、管理型等各類人才，引導城鄉人才雙向流動，鼓勵人才返鄉入鄉創業就業。注重突出農民的主體地位，加強農村人才培養，提高農村勞動力的綜合素質和就業能力。四是加大投入力度。加大財政投入，支持農村基礎設施建設，使農村基本具備現代生活條件。引導社會資本參與農村發展，拓寬融資渠道，形成良性的利益分配機制。通過政策扶持、貸款貼息等方式，鼓勵企業、社會組織投資農村產業、基礎設施建設等領域。

著力解決深層矛盾問題

在制定目標、規劃路徑、設計政策的過程中，要把握當前城鄉融合發展面臨的新形勢，著力解決存在的結構性、體制性、機制性矛盾和問題。

一是健全城鄉融合發展體制機制。要致力于突破長期以來的城鄉二元結構，避免城鄉割裂、要素單向流動，進一步深化戶籍制度改革，加強教育、醫療、養老、住房等領域投入，進一步消除城鄉要素雙向流動的制度障礙。使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用。建立健全有利于城鄉間要素雙向流動、要素市場化配置的體制機制，實現城鄉資源交互、產業融合發展，以城市發展帶動和促進鄉村發展，以工業發展帶動和促進農業發展。

二是強化縣域內城鄉融合發展。縣域經濟是國民經濟的重要組成部分，縣城不僅是推進以人為核心的新型城鎮化的重要載體，而且是推動城鄉融合發展的重要樞紐和依托。要把縣域作為一個整體，統籌規劃布局基礎設施建設、公共服務供給和人居環境治理。以縣城為載體大力發展第三產業，吸引農村居民向縣城遷移流動。通過創設產業園，促進民營經濟發展，探索靈活就業機制，增加縣城對所在縣域農村居民的吸引力，實現非農勞動力就地就近就業創業。通過縣域經濟發展推動市域經濟發展，進而推動省域范圍實現城鄉融合。

三是率先實現農民工群體城鎮化。推進新型城鎮化建設，需以人的城鎮化為核心。更好推動農民工群體城鎮化，需以系統觀念繼續推進分工分業。多措并舉為農村富余勞動力外出就業提供保障，深化戶籍制度改革，解決好進城農民工隨遷子女教育等一系列問題，讓更多農村居民進城安家落戶、穩定就業，成為中等收入群體的重要來源。要積極擴大鄉村就業空間，大力發展特色產業、鄉村旅游和農村服務業，引導新生代農民工從事新產業、新業態，深入實施返鄉創業能力提升行動、鄉村就業創業促進行動。促進新業態發展，通過鄉村經濟社會的數字化轉型、多元化發展，提供更多就業崗位，創新農村勞動力就業領域和方式。降低就業成本，提高就業效率，推動農業轉移人口就地就近城鎮化。

四是深化改革激活城鄉要素市場。實現城鄉融合，需著力提高農業現代化水平，使農業和工業有大體均衡的勞動生產效率。就激活土地要素而言，要把握農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”政策，穩定承包權，放活經營權，在嚴防耕地“非農化”特別是“非糧化”的前提下，優化土地經營制度，提高土地產出效率。就經營方式而言，隨著大量農村居民向城市遷移和大量農村富余勞動力向非農產業轉移，大力發展家庭農場、農民合作社、農業企業和各種社會化服務組織，進一步深化小農戶與現代農業發展有機銜接，將是未來農業特別是糧食生產規模化、專業化的必然選擇。

五是營造良好發展環境。各地需明確目標、創新方式方法，著力形成資源配置引導、產業引擎驅動、基層治理支撐和服務供給有效的城鄉融合發展環境。需推動城鄉發展一體規劃，以縣域為整體，統籌規劃全域覆蓋、城鄉一體的基礎設施和公共服務設施，實現統一建設、統一管護、統一服務，為城鄉居民共享發展成果提供保障。需制定明確的時間表、路線圖，明確農村居民收入增長目標和城鄉居民收入差距縮小目標，在實現高質量發展過程中，建議將縮小城鄉居民收入差距作為戰略性目標和約束性要求，以10年或15年為期量化、細化，設目標、明要求、探路徑，確保長期目標有約束性，年度目標有彈性。需優化政策組合，統籌使用補貼政策和價格支持政策，有針對性地出臺具有地區差異性的農業補貼政策，新增補貼向糧食主產區、脫貧地區和邊遠地區傾斜，充分發揮財政轉移支付對縮小農民內部收入差距的引導作用。加大對農業基礎設施建設的重資產投入，鼓勵社會資本投入農業，按照國家促進民營經濟發展的要求，增強工商資本投入農業農村的信心，大力扶持智慧農業、數字經濟等新產業、新業態發展。

（作者系中國農業風險管理研究會會長）