近年來，無論是財政政策中的減稅降費，還是貨幣政策中的結構性工具，都是圍繞企業做文章，基本思路是保市場主體。市場主體活力如何？發展現狀如何？未來前景怎么樣？在很大程度上取決于一個焦點問題，即企業成本。可以說，企業成本集中反映了宏觀經濟運行的狀態。調研發現，近年來我國許多企業的綜合成本是上升的。當然，這里所講的成本，不是財務會計的定義，而是一個負擔的概念。政府為了對沖企業成本負擔上升而采取各類政策措施，尤其是減稅降費力度非常大。但從調研的數據來看，減稅降費的空間已經非常有限。

減稅降費的速度跟不上公共風險轉化為企業成本的速度

從當前來看，外部不確定不穩定因素持續增多，公共風險不斷擴大，再通過減稅降費對沖企業成本負擔的速度，已經遠遠趕不上不確定性及公共風險內部化為企業成本的速度。例如，供應鏈遭受沖擊的風險、經濟下滑的風險、結構性失業的風險等等，都會轉化為企業成本。

另外，持續多年減稅降費導致財政空間收窄，意味著財政自身風險在擴大。如果風險增加的速度大于財力增長的速度，那么，通過現有政策手段對沖公共風險的可持續性會變弱。這也意味著，要降低環境的不確定性，實現公共風險收斂乃至最小化，僅僅依靠宏觀政策是不夠的，還需要通過一系列改革舉措來破解結構性和長期性問題。比如，我國的城鄉二元結構，妨礙了農民群體的發展空間，也令其收入和勞動技能難以有效提升。這是當前我國推動共同富裕、促進社會和諧所面臨的最大潛在風險。

政府、企業和個人權衡風險的邏輯是不同的

無論是政府、企業，還是個人，做決策時都會權衡風險。一般情況下，風險權衡的原則是兩害相權取其輕。這里可把“害”理解為風險，哪個風險小就選哪個，個人、企業可能都是采取這種風險權衡方式來進行決策。而政府在風險權衡上的原則恰恰相反，不論是政策也好，還是改革也好，應該是兩害相權取其重，是奔著公共風險而去的，哪個公共風險更大，就更應該去干哪個事，化解處置風險和防范風險。比如，新冠疫情暴發了，防控疫情風險就會擺到優先級。這樣就有利于降低公共風險水平，從而降低企業的風險成本。

從戰略上講，當前風險的優先級在哪兒？城鄉二元結構導致龐大群體的發展空間受限是其中之一。具體來說，農民工收入增長和勞動技能提高已經遇到天花板，我們的內需難以持續擴大，經濟增長的內生動力減弱、失業可能會隨之增加，風險就會形成一個鏈條，不斷演變、相互疊加。可以說，戰略上的風險都集中反映在“人”身上，反映在每一個公民、階層和群體的公平發展機會上。再具體一點，更是集中反映在占人口大多數（按照戶籍）的農民身上。讓農民從低收入到中等收入，一部分再從中等收入到高收入，這樣才有希望形成一個橄欖型社會。另外，農民工在城里不能享受市民的平等待遇，消費也就難以擴大。勞動力的漂移不定，特別是下一代也漂移不定，怎么可能形成穩定的勞動力市場和消費不斷升級的消費群體？因此，要擴大內需，就必須沿著農民市民化、城鎮化的這條路徑去推進。不然的話，擴大內需戰略依然會落在相機抉擇的戰術上。若戰略被戰術所替代，未來社會領域的公共風險就會擴大（如人口質量），企業成本會上升，我國經濟可能提前落入低增長軌道，甚至出現公共風險與低增長相互強化導致經濟螺旋式下行。對此，不可掉以輕心。

公共投資、公共消費跟人走，才是有效的

從風險權衡的角度探討，從短期看，要擴大內需，應在2.9億存量的農民工上做文章，加快其市民化進程，并以公共消費帶動私人消費，從而擴大社會總需求。從長期看，必須以公共消費促進人力資本的平等積累，縮小群體、階層之間的能力差距，為發展的機會公平創造條件。這也是我們現在反復強調的，發展必須以人民為中心。如果從農民市民化這個擴大內需的路徑來看，很多公共投資就得圍繞城市群、都市圈和城市空間結構優化去布局，規劃基礎設施項目的思路就應從按照地域轉向“跟人走”。現代化的過程是一個人口、家庭遷徙的過程，人口重新分布的過程，而且這個過程是主流。這就意味著當前的大量公共投資在空間單元上就不能一刀切地落到全國的縣市，因為大部分縣市人口都在凈流出。如何進一步擴大有效投資？只有堅持項目跟人走，才是有效的投資。

同樣地，共同富裕問題，如果從人的角度進行度量，最大的問題不是收入和財富差距的問題，而是消費差距所帶來的人力資本積累的差距。如果我們的參照系只放在物上，很可能落入平均主義陷阱，解決不了根本問題。這也是為什么西方的貧富差距難以縮小的原因。因為他們的社會運行遵循的是物本邏輯或者說是資本主導邏輯。我國要促進共同富裕目標的實現，就必須堅持人本邏輯，這也是一個風險判斷的參照系。貧富差距上的最大風險不是看收入、財富基尼系數有多大，而是看大眾的消費差距（消費基尼系數）有多大。消費反映大眾的生活水平，是人力資本積累的過程，直接決定是否會產生貧困的代際傳遞。當政府的公共消費可以彌補因收入和財富差距所導致的個人家庭消費缺口時，就可以促進人的能力提升，并縮小能力差距，防止家庭的貧困一代一代傳遞，為人的縱向流動創造條件。因此，公共消費也要跟人走，促進社會公平才是有效的。

風險是基于人的，離開人這一主體來考慮風險沒有意義。所以，識別和判斷風險的邏輯自然而然地嵌入了以人為本的邏輯，否則，就會導致風險誤判。同樣，當前宏觀經濟面臨的許多風險問題，也需要回到如何以人民為中心，以人為本的發展理念上。只有這樣，我們才能更加準確地權衡風險、判斷風險，并有效應對風險挑戰。

（作者為中國財政科學研究院黨委書記、院長）