隨著中國(guó)的老齡化速度加快、程度加深，養(yǎng)老保障問題成為愈發(fā)重要的戰(zhàn)略性問題。養(yǎng)老問題從性質(zhì)上來說是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)問題，貫穿于整個(gè)社會(huì)的各個(gè)層面和各個(gè)環(huán)節(jié)，所以，思考養(yǎng)老問題始終需要風(fēng)險(xiǎn)思維、風(fēng)險(xiǎn)理念，政府以及機(jī)構(gòu)參與者對(duì)未來風(fēng)險(xiǎn)前景的預(yù)判就變得至關(guān)重要。
養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)納入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的宏觀治理之中，要避免碎片化管理
第一，養(yǎng)老制度應(yīng)有利于推動(dòng)農(nóng)民市民化。從社會(huì)角度來看，全國(guó)14億多人口中，農(nóng)民占53%，大約是7.5億人；據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有4億中等收入群體，主要在城市；全國(guó)繳納個(gè)稅的大概6000萬人，都在城市。這些數(shù)據(jù)從不同維度反映出我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)。討論養(yǎng)老的問題不能局限在城市里，必須超越城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期慣性思維，需要從全國(guó)人民的養(yǎng)老來做公平的整體設(shè)計(jì)，包括農(nóng)民。現(xiàn)在雖然有全覆蓋的養(yǎng)老制度安排，但這種制度安排是碎片化的，對(duì)農(nóng)民來說是一種附帶性的考慮，并沒有從動(dòng)態(tài)的角度，即市民化的角度把農(nóng)民納入到全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之中。農(nóng)民市民化是一個(gè)過程，這個(gè)過程如何納入養(yǎng)老制度之中？在制度設(shè)計(jì)里要有動(dòng)態(tài)的整體觀思維，也需要風(fēng)險(xiǎn)思維，要防止養(yǎng)老制度對(duì)農(nóng)民市民化產(chǎn)生阻礙，把農(nóng)民固化在農(nóng)村土地上和農(nóng)村集體所有制當(dāng)中。現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)是不利于人口流動(dòng)、家庭遷徙和農(nóng)民市民化的，至少?zèng)]有任何激勵(lì)的作用。
第二，防范化解養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)理念是共治和共擔(dān)。這一點(diǎn)上世界都是一樣的，差異是在具體模式和參數(shù)的設(shè)計(jì)上。養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的防范化解，其實(shí)是基于養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)矩陣。從主體來看，養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)矩陣涉及到政府、企業(yè)和個(gè)人；從內(nèi)容來看，涉及到收入養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)和生活養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。在這里討論的主要是收入養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。有沒有錢，是養(yǎng)老的第一大風(fēng)險(xiǎn)。另外，還有生活養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)問題，涉及到養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老設(shè)施、養(yǎng)老社區(qū)等，要保障老年人生活，僅有錢是不夠的，這就是生活養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)。這也涉及到政府、企業(yè)和個(gè)人。把這兩方面的內(nèi)容結(jié)合起來，形成了一個(gè)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)矩陣。
怎么對(duì)沖養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)？從收入角度來說，收入養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖也形成一個(gè)矩陣，從環(huán)節(jié)來說，是繳費(fèi)、投資、領(lǐng)取三個(gè)環(huán)節(jié)。從方式來說，有政府的財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠；社會(huì)保險(xiǎn)，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；個(gè)人養(yǎng)老金融。這有三種方式：政府財(cái)政方式，社會(huì)保險(xiǎn)方式、個(gè)人自愿的方式。這當(dāng)然都離不開政府的引導(dǎo)和組織。自愿的方式就是市場(chǎng)化運(yùn)作的養(yǎng)老第二、第三支柱。
從財(cái)政角度來說，繳費(fèi)、投資、領(lǐng)取三個(gè)環(huán)節(jié)都涉及到財(cái)政問題，尤其是稅收優(yōu)惠，在不同的環(huán)節(jié)怎樣設(shè)計(jì)？比如參與個(gè)人養(yǎng)老金融，是在繳費(fèi)環(huán)節(jié)提供稅優(yōu)，在投資環(huán)節(jié)稅優(yōu)與產(chǎn)品分離開，在領(lǐng)取環(huán)節(jié)仍然要征稅，這實(shí)際上是一種稅收遞延的措施，國(guó)際上稱之為EET。這種EET稅收優(yōu)惠僅對(duì)目前大概6000萬個(gè)稅的納稅人有一定激勵(lì)作用。這相對(duì)于14億多人是少數(shù)，相對(duì)于七、八億的勞動(dòng)者來說，也是少數(shù)，所以，個(gè)人養(yǎng)老金在制度設(shè)計(jì)上怎樣拓寬覆蓋面是需要考慮的重要問題。只有個(gè)人養(yǎng)老金制度覆蓋面達(dá)到一定程度，第三支柱才能真正對(duì)第一支柱有補(bǔ)充的作用。否則，就會(huì)形成這樣一種格局：大多數(shù)人靠基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，少數(shù)人靠第二、第三支柱補(bǔ)充，在社會(huì)上會(huì)形成一種不平衡，也會(huì)帶來不公平。這種不公平不是稅收方面的，而是養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)上的。如果基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率下降，意味著大多數(shù)人的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)會(huì)上升，這種風(fēng)險(xiǎn)分配可能會(huì)成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題，衍生出新的公共風(fēng)險(xiǎn)。從風(fēng)險(xiǎn)防范來看，個(gè)人養(yǎng)老金制度還需要從人口結(jié)構(gòu)，尤其是城市化過程中人口結(jié)構(gòu)的多維度變化來考慮，要把個(gè)人補(bǔ)充養(yǎng)老納入到養(yǎng)老制度總的框架里來設(shè)計(jì)。
發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金融意義重大，也面臨巨大挑戰(zhàn)
建立個(gè)人養(yǎng)老金制度，需要養(yǎng)老金融為載體。當(dāng)前發(fā)展養(yǎng)老金融意義重大，影響深遠(yuǎn)，意味著我國(guó)的財(cái)富管理進(jìn)入新的階段。個(gè)人養(yǎng)老金融毫無疑問是長(zhǎng)期資金，有利于促進(jìn)價(jià)值創(chuàng)造，同時(shí)分享經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的成果，有利于金融和非金融產(chǎn)業(yè)之間形成良性循環(huán)，并通過金融，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良性循環(huán)。但在我國(guó)現(xiàn)階段，發(fā)展養(yǎng)老金融同時(shí)面臨著巨大挑戰(zhàn)。
第一，社會(huì)在養(yǎng)老問題上對(duì)于政府的期望和依賴性比較大，可能影響個(gè)人養(yǎng)老金融的發(fā)展。如果基本養(yǎng)老替代率下降，影響到養(yǎng)老的基本生活，可能帶來社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。即使養(yǎng)老金融發(fā)展良好，但在大多數(shù)人無法參與的情況下，可能會(huì)帶來諸多的新風(fēng)險(xiǎn)。從金融操作上來看，也會(huì)導(dǎo)致高成本。這是一個(gè)挑戰(zhàn)，即怎樣讓更多的人參與到個(gè)人養(yǎng)老金融中來。這涉及到對(duì)低收入者的激勵(lì)、金融稅制優(yōu)化和稅優(yōu)激勵(lì)的選擇等多個(gè)方面。
第二，資本市場(chǎng)當(dāng)前發(fā)育不充分，是否能承載養(yǎng)老金融的功能面臨著諸多挑戰(zhàn)。我國(guó)金融市場(chǎng)化程度有待提升，現(xiàn)在資本市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)與壟斷并存，一些基礎(chǔ)設(shè)施是不完善的，如資產(chǎn)定價(jià)基準(zhǔn)等。資產(chǎn)的估值、專業(yè)服務(wù)的水準(zhǔn)和能力還有待提高。現(xiàn)階段，資本市場(chǎng)與產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)的良性循環(huán)還沒有完全形成，價(jià)值投資的理念還不強(qiáng)，股市基本上是炒作，長(zhǎng)期價(jià)值投資的機(jī)構(gòu)投資者也不多。在這種情況下，與養(yǎng)老金融所要求的長(zhǎng)期投資，尤其是價(jià)值投資，并且要與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果掛鉤，這就形成了一個(gè)挑戰(zhàn)。
第三，養(yǎng)老金融的風(fēng)險(xiǎn)管理。養(yǎng)老金融在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、資產(chǎn)配置、信息披露、投資顧問等方面有長(zhǎng)足的進(jìn)展，但是風(fēng)險(xiǎn)是不對(duì)稱的。機(jī)構(gòu)或者銀行基本穩(wěn)賺不賠，在打破剛兌背景下，個(gè)人是要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的，這就形成了風(fēng)險(xiǎn)的不對(duì)稱。老百姓怎樣來看待這個(gè)問題？這也需要相關(guān)參與者轉(zhuǎn)變理念、提升能力。養(yǎng)老金融的風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)新問題，而如果還是按照傳統(tǒng)的做法進(jìn)行產(chǎn)品設(shè)計(jì)和監(jiān)管，養(yǎng)老金融可能會(huì)引發(fā)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
第四，金融法治化不足，對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)不力。從立法、執(zhí)法、司法、守法這幾個(gè)環(huán)節(jié)來看，對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)是不力的。現(xiàn)在不斷地提醒投資有風(fēng)險(xiǎn)，理念上是對(duì)的，但要思考怎樣讓這種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)稱。如果是“一邊倒”，有的旱澇保收，有的承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)金融消費(fèi)者是不公平的。綜合監(jiān)管能力怎么跟上去？養(yǎng)老金融這種比較新的事情，跟以前政府的監(jiān)管對(duì)象是有區(qū)別的，怎樣與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)政府的監(jiān)管能力也是一個(gè)挑戰(zhàn)。
第五，養(yǎng)老賬戶的整合。發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金融意義重大，但是挑戰(zhàn)也不小，怎樣把這件事情做好？整體設(shè)計(jì)是至關(guān)重要的。在“自掃門前雪”的政績(jī)考核和管理格局下，賬戶和APP可能也會(huì)越來越多，這給個(gè)人帶來的便利性和獲得感會(huì)下降。這要求在整體設(shè)計(jì)上，必須站在社會(huì)的角度、站在為社會(huì)成員服務(wù)的角度來真正提高便捷性，而不僅僅是在金融機(jī)構(gòu)的層面。比如現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)了個(gè)人收入通過個(gè)稅APP去匯集，這是一個(gè)進(jìn)展，但是對(duì)低收入者的各種補(bǔ)貼，又是通過其他賬戶來實(shí)現(xiàn)的；個(gè)人養(yǎng)老金融賬戶又是單獨(dú)的一個(gè)。如果這些賬戶不能連通，恐怕不僅僅會(huì)造成數(shù)據(jù)的分割、信息的不對(duì)稱，帶來宏觀管理上的風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)給個(gè)人帶來風(fēng)險(xiǎn)和不便利，降低社會(huì)對(duì)于這種制度的認(rèn)同感。
從這一點(diǎn)來說，需要各個(gè)部門之間充分地溝通，形成一種協(xié)同機(jī)制和統(tǒng)一的數(shù)字平臺(tái)，這是至關(guān)重要的。因?yàn)樵谖覀儑?guó)家很容易形成這樣一種局面：從各個(gè)部門來看都是好事，辦完合起來以后又出現(xiàn)更大的問題，就是所謂的合成謬誤。怎樣擺脫治理中的合成謬誤，目前還沒有找到有效的辦法。如何避免在個(gè)人養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)和實(shí)施中產(chǎn)生合成謬誤，以避免給社會(huì)帶來新的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，這需要從更加宏觀、更加整體的角度去考慮。
（作者為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員）
