【摘要】糧食安全是“國之大者”，新時代確保我國糧食安全，重點是堅持以國內糧食穩產保供的確定性來應對外部環境的不確定性，答好“誰來種糧”的時代之問。“誰來種糧”隱憂背后折射出生產關系的深刻變革。要破解“誰來種糧”難題，歸根結底是解決好“愿不愿意種糧”“什么人來種糧”“能不能種好糧”以及“怎樣抓種糧”的問題，當前要重點加強保障農民種糧收益、重塑集體經濟組織“統”的功能、強化科技賦能和服務社會化支撐、創新糧食安全責任共擔機制。

【關鍵詞】糧食安全 誰來種糧 集體經濟 【中圖分類號】F32 【文獻標識碼】A

糧食安全始終是我國治國理政的頭等大事，保障國家糧食安全是一個永恒課題，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。改革開放以來，我國農村勞動力呈現出從農村轉移到城市、從一產轉移到二產三產、從糧食生產轉向非糧生產的趨勢和特征，糧食生產勞動力從過去的全面剩余變成現在的總量有余、結構性失衡，出去的不愿意回鄉種糧、留下的不安心種糧、年老的種不動糧、年輕的不會種糧，糧食生產面臨“后繼無人”風險，“誰來種糧”成為時代隱憂。新近發生的一些地方糧農割青麥作飼料，“青貯小麥”反常行為，讓“誰來種糧”再次成為社會關注焦點。耕地“非糧化”、種植結構“去糧化”、新型經營主體“悖農化”等諸多表象無不警醒我們，“誰來種糧”問題絕非杞人憂天。

“誰來種糧”隱憂浮現背后折射出深刻變革

勞動力結構轉變，小農戶持續退出種糧隊伍，結構性矛盾日趨凸顯。改革開放40多年來，數以億計種糧家庭的青壯年勞動力通過鄉城之間轉移，分享了國家高速城鎮化和工業化帶來的紅利，但也產生了“50后、60后種不動，70后、80后不愿種，90后、00后不會種”的困局，種糧農民老齡化、低學歷化特征顯著。一是持續高速城鎮化與工業化導致農業勞動力快速析出。《中國農村統計年鑒（2001—2021）》顯示，2000—2020年我國鄉村就業人數從48934萬人下降到28793萬人，年均降幅為2.62%；第一產業從業人數從36043萬人下降到17715萬人，年均降幅為3.49%。農業勞動力流失速度明顯快于鄉村從業人數降幅。其中，13個糧食主產區第一產業從業人數占比從68.92%下降到62.27%，7個糧食主銷區從54.16%下降到38.05%。糧食主銷區農業勞動力流失率顯著高于主產區。二是農業勞動力素質結構性下降明顯。國家統計局官方數據顯示，2000—2020年，我國鄉村常住人口中65歲及以上老年人數量占比由7.35%上升至17.72%，鄉村人口老齡化現象日益嚴峻。其中，13個糧食主產區鄉村常住65歲及以上老年人數量占比從7.61%上升到19.42%，年均增幅4.80%；7個糧食主銷區的占比從8.29%上升到16.26%，年均增幅為3.43%，糧食主產區老齡化程度明顯高于主銷區。第三次全國農業普查數據顯示，全國農業生產經營人員中接受過高中（中專）及以上教育的人口占比僅為8.3%。

農村集體經濟組織與種糧之間關系式微，土地所有權主體與糧食生產日漸脫鉤。農業農村部最新數據顯示，2021年全國已建立鄉村組三級集體經濟組織近90萬個。農村集體經濟組織與種糧之間關系從一體型、緊密型向松散型轉變，土地所有權主體與糧食生產日漸脫鉤。一是農村集體經濟組織與糧食生產之間關系不斷減弱。改革開放以前，我國實現“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制，生產隊“以糧為綱”，生產隊種糧活動采取集體行動，集體經濟組織與糧食生產之間是天然一體，屬于共生型、緊密型關系；改革開放以后，家庭經營為基礎的雙層經營體制下，家家包地，戶戶務農，集體經濟組織與糧食生產之間是聯產承包，屬于統分關系。二是農村集體經濟組織生產經營“非糧化”特征凸顯。農村集體經濟組織營利性特征表現突出，逐利動機驅使集體經濟組織從事經濟作物等非糧產業，對于從事糧食生產經營活動表現出較低偏好。

糧食產銷格局面臨失衡風險，糧食生產風險與調度風險日益加劇。隨著我國區域經濟分工布局日趨深化，糧食主產區、產銷平衡區、主銷區空間格局也發生了深刻變化，一些南方重要糧食主產區變成主銷區，南糧北調變成北糧南運，北方主產區糧食貢獻度不斷提高，糧食產銷格局面臨著失衡。一是糧食生產布局不斷向主產區集中，特別是北方主產區，而北方地區面臨水資源瓶頸約束。2003—2021年期間13個糧食主產區產量占全國比重從71%上升到78.50%，主產區對全國糧食增產的貢獻率超過91%；2003—2021年，北方主產區糧食產量占全國比重由39.53%增加到50.05%。二是產銷平衡區不斷向主銷區滑落，主銷區產銷缺口日趨擴大。從糧食的自給率看，根據中國農業科學院課題組測算，2000—2020年期間我國糧食產銷平衡區的平均自給率從90.4%降低到65.1%，年均降幅達到1.71%，同期主銷區糧食自給率從51.2％下降到16.8%，年均降幅為5.70%，糧食產銷平衡區呈現不斷向主銷區滑落的不良趨勢，主銷區則產銷缺口不斷擴大。

“誰來種糧”困局原因剖析

種糧的比較經濟效益低，青壯年勞動力種糧機會成本高，產生“不愿種糧”難題。作為價格接受者的糧農，農業踏車理論解釋下的糧食增產不增收現象屢見不鮮，不少時候一年種糧收入甚至不如一月打工收入。一是種糧成本快速上漲，絕對經濟效益低甚至虧本。《全國農產品成本收益資料匯編2021年》顯示，稻谷、小麥、玉米三種糧食平均物質與服務費用從2015年425.07元/畝上漲到2020年468.01元/畝，增加了10.1%，土地成本則從2015年217.76元/畝上漲到2020年238.82元/畝，增加了9.67%；三種糧食平均凈利潤2015年為19.55元/畝，2016年為-80.28元/畝，2017年為-12.53元/畝，2018年為-85.59元/畝，2019年為-30.53元/畝，2020年才重新回到47.14元/畝。二是與非糧作物種植對比，比較經濟效益更低。2020年，稻谷的凈利潤48.99元/畝，小麥的凈利潤-16.63元/畝，玉米的凈利潤107.84元/畝，三種糧食平均凈利潤47.14元/畝，而同期蔬菜的凈利潤3802.39元/畝，蘋果的凈利潤1953.78元/畝，經濟效益陷于比較劣勢。三是非農務工收入快速增長，種糧機會成本持續推高。農民工月均收入2015年為3072元，到2021年為4432元，農村青壯年勞動力種糧機會成本持續推高，務工市場擠出“超齡”農民成為種糧主力。

統分經營運行不暢，農村集體經濟組織的功能作用發揮不足，引發“很難種好糧”困境。家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制下，“分”得充分、“統”得不夠現象突出。一些地方農村集體經濟組織“統”的能力不強，直接將“統”的職能簡單交給專業合作社、農業龍頭企業等承擔，農村集體經濟組織“統”的職能缺失，小農戶生產成本偏高、耕地“非糧化”、合作社“空殼化”、新型經營主體套取騙取財政資金“跑路”等不良現象，與農村集體經濟組織“統”的職能缺位不無關系。一是農村集體經濟組織土地監管“統”得不夠。土地拋荒，耕地“非農化”，基本農田“非糧化”，作為所有權主體的農村集體經濟組織，“集體”不關心、不過問，權責不匹配，造成事實上的監管缺位。二是農村集體經濟組織聯農產糧、服務小農戶，“統”得不夠。大國小農，經營自己承包地的小農戶畢竟仍占大多數，家家包地、戶戶務農，是我國農村基本經營制度的基本實現形式。家庭聯產承包責任制下，假設沒有“聯”或“聯”不好，“產”的效益也不會好，一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經濟的糧食生產環節，家庭承包、專業大戶經營，家庭承包、家庭農場經營，家庭承包、合作經營，家庭承包、企業經營，農村集體經濟組織的“統”的功能不可或缺。

糧食生產激勵約束機制不健全，抓糧內生動力制度存在缺陷，導致“抓種糧積極性不高”問題。資源稟賦與政治經濟制度相互作用，共同決定資源配置和利用效率。當前我國糧食產銷格局似乎是“看不見的手”市場自然選擇的結果，其實也是“看得見的手”政府糧食生產激勵約束制度設計互作的結果，足以引起對政府重農抓糧內生動力制度缺陷進行深思。一是對糧食主產區激勵不足，導致地方抓糧積極性不高。糧食主產區主銷區人均GDP差異、人均財政收入差異、農村居民人均可支配收入差異都與糧食主產區主銷區人均糧食產量差異存在顯著的負相關關系。在現行糧食政策制度框架下，糧食生產對地方財政貢獻率較低，糧食種得越多的地方往往越吃虧，糧食主產區、種糧大縣，如缺乏足夠的財政獎補激勵，易出現主產窮省、高產窮縣，主產區和主銷區、產銷平衡區之間缺乏合理利益補償機制，導致主產區抓糧積極性受挫。二是對產銷平衡區、主銷區糧食生產責任缺乏硬約束，還存在地方“搭便車”機會主義行為。由于缺乏對不抓糧、抓不好糧的硬約束，抓糧工作也存在“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”的不良現象，甚至把農業結構調整錯誤地理解為壓減糧食生產，導致耕地“非糧化”，希求通過“搭”主產區的“便車”來滿足糧食需求，卻忽視了糧食不是一般簡單商品的事實，稍不留神就陷入博弈論中的“囚徒困境”。

如何破解“誰來種糧”難題

糧食具有準公共物品屬性，農村土地農民集體所有是我國農村經濟經營制度的“魂”，種糧問題，既離不開農民的愛農種糧，也離不開農村集體經濟組織的聯農產糧，更離不開政府的重農抓糧。“誰來種糧”問題，歸根結底是愿不愿意種糧、什么人來種糧、能不能種好糧、怎樣抓種糧的問題。“愿不愿意種糧”主要指對待務農種糧的價值取向、情感認同與理性選擇策略問題，“什么人來種糧”是指糧食生產主體的穩定性和接續性問題，“能不能種好糧”主要指糧食生產科技支撐與服務水平問題，“怎樣抓種糧”主要指政府“有為之手”重農抓糧的制度供給、責任落實與政策落實問題。

解決“愿不愿意種糧”問題，著力保障農民種糧收益，完善“榮譽+利益”的糧農激勵機制。農民愿不愿意種糧、愿意種多少糧，關鍵看種糧能給農民帶來多少實實在在收益。糧食“百價之基”的地位，意味著要保障糧農合理收益，降低成本。這有賴于政府“有為之手”：一是突出扶持政策的精準性，確保農民種糧有政策兜底保本。探索建立糧價低時補生產者、糧價高時補低收入消費者的機制；不斷完善價格、補貼、保險“三位一體”扶持政策體系，突出強化政策精準性；統籌綠箱、黃箱和藍箱政策優化設計，穩步提高農民種糧支持政策力度；加快完成三大主糧完全成本保險和種植收入保險全覆蓋。二是要加強種糧小農戶社會保障，解決糧農的后顧之憂。對長期從事糧食生產的小農戶，其養老保險、醫療保險、工傷保險、住房公積金等社會保障需求應該給予及時響應，讓種了一輩子糧食的小農戶獲得感幸福感安全感更強。三是不斷完善“榮譽+利益”的糧農激勵機制。加快在全社會營造種糧光榮的濃厚氛圍，激發各類主體發展糧食生產的榮譽感。

解決“什么人來種糧”問題，重塑集體經濟組織“統”的功能，充當好“守夜人”和“監管人”的角色。農村集體經濟組織能同時滿足交易成本節約和社會成本內部化的要求，集產權上的封閉性、地域上的唯一性、成員上的身份性和功能上的綜合性于一體，作為農村土地所有權最終主體具有破除“戶自為戰”的天然的組織比較優勢。一是法律上應盡快明確農村集體經濟組織糧食生產“守夜人”的職責。要破解“什么人來種糧”難題，最好的“守夜人”，理應是土地所有權擁有者的農村集體經濟組織；要對耕地特別是糧田開展建檔立卡動態監測，能低成本、高效率、高質量地把耕地糧食種植的底數搞清，最好的“監管人”，也是農村集體經濟組織。二是創新農村集體經濟組織聯農帶農富農機制，賦予統分結合雙層經營體制新內涵，帶動小農戶高效種糧。所謂的新型農村集體經濟，“新”主要體現在“統”方面的創新，表現在聯農帶農富農機制方面的創新。圍繞“誰來種地、怎么種地”的問題，加快農業經營體制機制創新，充分發揮村集體經濟組織“統”的功能，“村集體經濟組織＋農戶”、“村集體經濟組織＋服務組織＋農戶”、“服務組織＋村集體經濟組織＋農戶”，構建服務聯結、利益共享、風險共擔的共同體。例如，通過發揮村集體經濟組織作用，引導村民將分散的土地委托給村集體經濟組織統一經營，村集體經濟組織對外招標服務組織統一服務，有效解決小農戶糧食生產中的科技、資金、機械、金融等問題。整村托管模式提高技術效率、優化要素配置、發揮規模經濟，帶動小農戶高效種糧；村集體經濟組織自帶的“放心”機制，還能有效規避其他經營主體曝出的“跑路”風險。

解決“能不能種好糧”問題，科技賦能與社會化服務支撐，推動會種糧向“慧”種糧轉變。農業科技水平和社會化服務水平是影響“能不能種好糧”的兩大變量，也是穩定種糧意愿激勵機制的關鍵。糧食生產科技水平當前重點是生產機械化水平，當前農業機械化在不同地區、不同品種、不同環節上發展不平衡不充分的矛盾凸顯；糧食生產標準化程度高推動生產社會化服務需求也高，這無疑為擺脫種糧勞動力剛性約束、提高糧食生產效率提供了可行選擇，社會化服務將先進適用的技術、品種、裝備和組織形式等現代生產要素有效導入小農戶生產，推進糧食生產過程的標準化、專業化、集約化，以服務的現代化謀求種糧的現代化。一是耕地宜機化與生產機械化“雙輪驅動”，著力提高糧食生產全程機械化水平，夯實“種好糧”科技支撐。將丘陵山區作為我國宜機化改造重點區域，第三次全國土地調查主要數據顯示，丘陵山區6—25度之間的耕地約4.1億畝，耕地宜機化改造需求還很大；不斷推動糧食機械化生產關鍵環節減損提質，提高重點區域薄弱環節機具補貼額度，創新研發推廣高適應性技術設備，推動會種糧向“慧”種糧轉變，提升種糧效率與效益。二是推廣糧食生產全程托管，拓展全產業鏈社會化服務，夯實“種好糧”的服務支撐。深入總結推廣糧食生產全程托管創新試點經驗，大力推廣糧食生產全程托管模式，把增產提質內化為農民種糧邏輯，據農業農村部2020年調查數據顯示，糧食全程托管畝均實現增產10%—20%，減肥減藥10%—25%，節本增收150元—300元；引導各類服務主體從集中服務產中環節向產前和產后全產業鏈拓展，全產業鏈種糧社會服務促進品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產，讓小農更多分享全產業鏈增值收益。

解決“怎樣抓種糧”問題，創新糧食安全責任共擔機制，激發重農抓糧的內生動力。糧食安全責任主產區、產銷平衡區、主銷區應共擔，構建責任共同體。解決“怎么抓糧”關鍵要激發重農抓糧的內生動力，主產區以財政激勵為主，產銷平衡區和主銷區以糧食自給率為基本約束，創新糧食安全責任共擔機制。一是完善糧食主產區、產糧大縣財政轉移支付機制，解決財政激勵不足問題。加強對主產區、產糧大縣財政轉移支付力度，拓展產銷平衡區、主銷區對主產區的利益補償渠道，積極探索產銷平衡區、主銷區與主產區跨區合作的利益聯結機制，減緩糧食主產區和主銷區經濟發展的“剪刀差”現象。二是加快構建產銷平衡區、主銷區應有的糧食自給率約束機制。結合各省歷史數據，分類型、分地區、分安全系數來科學測算并確定各省的糧食自給率標準，實現從“要我種糧”向“我要種糧”的轉變，不斷提高糧食綜合生產能力、糧食供給保障能力。三是積極創新重農抓糧責任落實機制。糧食安全實行黨政同責，創新責任落實落地有效機制。

（作者為四川農業大學管理學院教授、博導；四川農業大學管理學院博士后陳光燕對本文亦有貢獻）

【注：本文得到“研究闡釋習近平總書記來川視察重要指示精神和省第十二次黨代會精神”四川省哲學社會科學規劃重大項目“新時代打造更高水平‘天府糧倉’研究”（項目編號：SC22ZDYC09）的資助】

【參考文獻】

①國家發展和改革委員會價格司等：《全國農產品成本收益資料匯編2021》，北京：中國統計出版社，2021年。

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④韓楊：《中國糧食安全戰略的理論邏輯、歷史邏輯與實踐邏輯》，《改革》，2022年第1期。

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⑥徐亮、朱晶、王學君：《中國主糧政策性農業保險：規則約束與政策優化》，《農業經濟問題》，2022年第2期。

責編/李丹妮 美編/陳媛媛

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