【摘要】對外制裁已成為美國維護霸權地位、謀取霸權利益的主要政策工具。實力地位讓美國實施對外制裁肆無忌憚，法律是美國濫用對外制裁的遮羞布，自由、民主、人權是美國實施對外制裁的常用借口，拉攏、脅迫他國作為幫兇是美國實施對外制裁的慣用伎倆。美國濫用對外制裁的不光彩歷史和近期的變本加厲，應引起國際社會充分警惕，我國要利用多邊渠道凝聚反對美國對外制裁的國際共識，積極運用國際法武器加強法律斗爭，繼續完善國內反制裁立法。
【關鍵詞】單邊制裁 霸權主義 國際關系 國際法
【中圖分類號】D871.2 【文獻標識碼】A
制裁已成為美國處理對外關系的首要工具
在當前的國際關系中，運用武力強制措施實現國家利益可能會受到較大制約，而制裁作為一種軟性強制措施作用凸顯，被美國等大國頻繁使用。作為世界上使用制裁次數最多的國家，美國有著悠久的對外制裁歷史。早在1919年，時任美國總統威爾遜就曾提出：“一個遭受抵制的國家就是一個即將投降的國家。運用這種經濟的、和平的、平靜的但致命的手段，就沒有必要訴諸武力。它是一種可怕的手段。它不用犧牲被制裁國以外的任何一條生命，但它對一個國家所帶來的壓力在我看來是任何一個現代國家都無法承受的。”第二次世界大戰后，隨著美元霸權地位的確立，美國逐步獲得了在國際金融體系中的不對稱權力，可以更加便利地對目標對象實施制裁。全球化的加速發展，深化和擴展了世界范圍的相互依賴，為美國對外制裁提供了更加廣泛的實施空間，對外制裁成為美國應對國家安全、外交挑戰和經濟威脅的首要工具。據美國財政部2021年10月發布的《2021年制裁評估報告》，自“9·11”事件之后，美國對他國實施的制裁數量呈爆炸性增長，制裁對象從2000年的912個增加到2021年的9400多個。
美國擁有復雜的對外制裁立法和完備的實施機制。在聯邦層面和地方政府層面，美國頒布了大量對外制裁法律，其對外制裁立法大致分為三種類型：一是授權總統和行政機關實施制裁的基礎性法律，主要包括1917年頒布的《對敵貿易法》、1977年通過的《國際緊急經濟權力法》、1949年制訂的《出口管制法》及其后續修訂；二是適用于特定制裁對象或目的專門性制裁立法，如《全球馬格尼茨基人權問責法》《古巴自由與民主聲援法》等；三是包含制裁條款的其他立法。在實施方面，授權性立法為美國總統和國會作出對外制裁決策預留了充分的自由裁量空間和靈活性。美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）是最主要的對外制裁執行主體，負責對美國管轄下的交易實施控制并凍結外國實體資產。美國商務部工業安全局（BIS）則主要負責對出口管制的具體實施。制裁對象以清單為基本管理方式，如OFAC發布的特別指定國民和凍結人員名單以及綜合制裁清單（CSL），BIS發布的商業管制清單、拒絕人員清單、實體清單等。
美國對外制裁立法目標具有較大的彈性空間，實施對外制裁方式靈活多樣。通過立法梳理可以發現，外交政策與國家安全構成了美國對外制裁立法的邏輯起點和主要考量因素。外交政策與國家安全在內涵與外延上較為模糊，因而為對外制裁的廣泛使用提供了較為彈性的空間。從歷史上看，美國的制裁對象要么有豐富的戰略資源，經濟上嚴重依賴這些重要資源的出口，如伊朗和俄羅斯；要么有重要的戰略地位，如朝鮮；要么為“排除異己”，如社會主義國家古巴。美國實施制裁方式多元，包括資產凍結、資產沒收、禁止交易、禁止金融交易、截斷美元獲得渠道與使用能力、制裁銀行體系、進出口管制、禁止入境、反對國際金融機構貸款、收集并公布財產信息等。①
美國對外制裁具有較大的影響力和破壞力，但在達成制裁戰略目標方面的實際效果存疑。例如，總體而言，美國對外經濟制裁有成功也有失敗。據統計，美國對外制裁的成功率僅為33%，其中美國單邊經濟制裁的成功率為28%左右。②美國對外制裁的具體實施效果受到不同因素影響，龐大的法律體系、完備的實施機制僅是促進對外制裁成功的因素之一。為提升對外制裁有效性，美國一直嘗試調整對外制裁的方式方法。例如，近年來美國意識到單邊制裁的效果往往不佳，開始注重與盟友的協調。美國對外制裁的主要依托是完備的金融制裁體系，可以對制裁對象予以精準打擊。近年來，在針對朝鮮、伊朗、俄羅斯的經濟制裁中，美國大量使用金融制裁以增強制裁威懾力。盡管美國制裁實施機制對目標國具有較大殺傷力，但并不能保證制裁的絕對有效性，從最終效果來看，美國對外制裁迫使目標國改變政策的難度較大。從美國實踐來看，對外制裁的有效性還要考慮各種政治、經濟因素，如制裁的國際合作、目標國的經濟體量、政府的國內支持度、對制裁的抵制程度、接受國際援助的情形等。此外，美國對外制裁也受制于收益與成本問題。對外制裁通常會限制本國國民、企業與目標國之間的經濟往來，會在一定程度上剝奪本國國民和企業原有的商業機會，因此，對外制裁不僅會對目標國產生傷害，也會對自身經濟產生影響。大規模的制裁往往會導致外交和經濟關系的斷絕，迫使目標國尋求替代，進而強化他國與目標國之間的商業往來，培養出新的競爭對手。
美國對外制裁凸顯出霸權主義本質
維護霸權是美國熱衷于對外制裁的根本出發點。霸權主義是美國對外政策的主要特征，對外制裁則是美國維護霸權地位、謀取霸權利益的主要政策工具。從美國第26任總統西奧多·羅斯福以“門羅主義”作為行使美式殖民主義之許可，到第二次世界大戰后杜魯門政府的遏制戰略、尼克松政府的現實威懾戰略、小布什政府的“先發制人”戰略，構建和維護霸權都是美國的核心戰略目標。近幾屆包括奧巴馬政府的“巧實力”戰略、特朗普政府的“美國優先”政策以及拜登政府“更好重建”美國的主張，其根本目的仍在于確保美國霸權。美國對外制裁服務于其政治目標和霸權利益。在受制裁國的選擇上，凡是不符合西方價值觀和意識形態的國家，都是美國對外制裁的打擊重點，如古巴、伊朗、利比亞、俄羅斯、委內瑞拉等。在打壓戰略性競爭對手方面，只要美國認為自身霸權地位受到威脅，都會“無差別”地祭出脅迫手段，即使對盟友也毫不手軟。例如，為維護科技霸權，美國不僅試圖通過制裁華為、中興通訊等中國高科技企業，還巧取豪奪法國優秀芯片公司金普斯，強迫三星電子、SK海力士等企業提供芯片供應鏈信息；為維護能源霸權而肢解法國企業阿爾斯通，以制裁威脅阻擾“北溪2號”天然氣管道項目，等等。
世界上唯一超級大國的實力地位，讓美國實施對外制裁肆無忌憚。以所謂實力地位為出發點，濫用全球金融基礎設施為其服務，是美國霸權主義的集中體現。美國之所以如此青睞對外制裁手段，很大程度上是依賴其自身強勢的政治、軍事、經濟地位，尤其是美元霸權在其中起到了主要的支撐作用。所謂美元霸權，不僅限于美元在國際貨幣體系中的強勢地位，也包括美國對金融交易市場、結算市場、銀行支付系統在內的整個國際金融體系的控制。其中，美國完全控制的國際美元結算系統CHIPS和實際控制的環球銀行間金融通信協會（SWIFT），構成了當前國際金融中最重要的支付結算系統。二者本身并沒有制裁權力，之所以能夠成為制裁工具，在于其運行數十年以來積累的無可替代的影響力和統治力。目前，全世界幾乎所有的重要金融機構都是SWIFT系統的成員。切斷一國金融機構與SWIFT系統之間的聯系，實際上就切斷了該國與全球銀行系統間的聯系，直接影響該國跨境收付款，進而影響國際貿易。SWIFT原本是中立的全球組織，但在美元主導的國際貨幣體系下，SWIFT難以獨立決策。自“9·11”事件后，美國以反恐為名加強了對SWIFT系統的控制。伊朗、朝鮮曾先后遭受SWIFT制裁，2022年俄羅斯部分銀行被切斷SWIFT接口。這些國家的跨境結算由此遭受明顯沖擊，連帶影響國際貿易能力。另外，美國還通過國內法的域外適用任意擴大對外制裁措施的適用范圍，通過所謂“次級制裁”將制裁范圍擴張到與原目標國有經濟貿易往來的第三方國家，以此來強化制裁效果。美國主張的次級制裁遭到包括其盟友在內的多國反對，但迫于實力差距，各國的反制措施往往效果不佳。③
法律是美國濫用對外制裁的遮羞布。為了給自己頻繁利用對外制裁手段實現霸權利益尋找“合法性”，美國通過不斷的國內“造法”，為實施對外制裁提供法律依據。然而，國內法的規定不能作為免除國際責任的理由。根據《國家對國際不法行為的責任條款草案》第3條的規定，“在把一國的行為定性為國際不法行為時應依據國際法。這種定性不因國內法把同一行為定性為合法行為而受到影響”。單邊制裁本質上是一種以實力為后盾、以維護霸權為出發點的政治行為和經濟強制行為，形式上的合法并不能掩蓋其本質上的非法和霸權主義色彩。霸權主義與國際法是根本不相容的，搞霸權主義必然要踐踏國際法，按國際法辦事就會使霸權主義受到制約。美國將國內法意義上的對外制裁凌駕于國際法之上，是對國際法和通行的國際關系準則的公然違反。首先，美國對外制裁違反了國家間主權平等、不干涉他國內政等一系列國際法基本原則。按照主權原則，所有國家在國際關系中都應該是平等的。為了保護這種權利，主權國家之間應“互不干涉”，這也正是主權國家體系存在的條件。作為國際體系中的平等成員，每個國家行使權力不應超過一定的限度，即不威脅別國主權的行使。如超出了這個限度把自己的權力擴展到別國主權范圍內，形成某種不平等乃至支配性關系，其行為就構成了霸權或干涉。美國對外制裁必然涉及對他國主權的干涉，是將自己的利益凌駕于他國之上，是典型的粗暴干涉他國的霸權行為。其次，美國對外制裁多具有主動性，為實現自身特定目標而積極動用制裁措施，主動性制裁的合法性并不為一般國際法所認可，也與其所簽訂的貿易、投資、知識產權保護等各種國際協定下的特定義務相沖突。例如，WTO多邊貿易體制涵蓋了絕大部分的世界貿易量，美國的貿易制裁不可避免地存在對WTO多邊貿易紀律的違反，并在美國1998年《綜合撥款法》第211節案、美國《古巴自由民主團結法》案等多起WTO爭端解決案件中被認定為非法。最后，美國對外制裁措施往往會造成相關國家的經濟出現嚴重困難，干擾人權保障，甚至導致人道主義危機，涉嫌違反保護人權的各種國際條約。
自由、民主、人權是美國對外制裁的常用借口。美國對外制裁往往打著“正義”的旗號，給被制裁對象羅織各種罪名，為自己通過制裁干涉他國制造合法性理由。例如，美國對古巴、緬甸、委內瑞拉等國的單邊制裁都是以人權和民主為借口。美國經常以所謂“人權高于主權”為借口干涉他國內政，事實上，國際法并不承認一國在未經聯合國安理會授權的情況下有權單方面對他國行使保護的責任，所有基于人權、人道、民主等價值觀進行的單邊主義干涉和制裁，均違反了國際法上的不干涉原則。美國的做法不僅于國際法無據，其所謂的人權認知也是建立在虛偽的“雙標”基礎之上，只是為其實現霸權利益服務的手段。以美國國務院發布的《2021年度國別人權報告》為例，美國再次將其對人權的狹隘理解作為所謂的“人權標準”，將與其標準有差異的狀況統統歸為“侵犯人權”，并將報告結果作為打壓異己的工具。聯合國大會和人權理事會通過的有關人權決議，大量涉及生存權、發展權、和平權、環境權等個人和集體人權。在美國的國別人權報告中，卻僅有在其本國制度下被高度強調的個人自由和政治權利。這種以偏概全的選擇性標準，充分暴露出美國試圖將自己的政治和社會制度強加給世界上其他國家。用自己制定的道德準則或法律，取代公認的國際法，并依靠自身實力以軍事干預、對外制裁等各種手段來實施，恰恰是美國霸權主義的重要行為特征。
拉攏盟友、脅迫他國作為幫兇是美國對外制裁的慣用伎倆。為了增加對外制裁的合法性，提升制裁的實施范圍和效果，美國一方面千方百計嘗試取得聯合國決議的同意，打著聯合國的旗號進行多邊制裁，在無法得逞的情況下則會拉攏盟友國，或是以其他國際組織的名義進行聯合制裁。美國財政部在發布的《2021年制裁評估報告》中指出，“當一個政府與可以放大經濟和政治影響的盟友和合作伙伴進行協調時，制裁是最有效的。這種協調不僅增強了美國國際領導力的可信度，還有利于實現美國及其盟友的共同政策目標”。為此，美國認為應當與盟友在政策框架、信息、制度等方面協調實施對外制裁，并努力將對外制裁納入現有的多邊體系。美國由主張單邊制裁向強調“多邊協調”的重要轉向，并非倡導真正意義上的多邊主義。由于其協調僅限于封閉的所謂盟友之間，且目的在于聯手打壓意識形態上的異己分子和具有潛在威脅的競爭對手，因此是一種典型的“偽多邊主義”。除了拉攏盟友在制裁行動上加強協同、統一步調，美國也不斷通過“次級制裁”威脅逼迫其他國家“選邊站隊”，為其實現霸權利益充當幫兇。
我國要利用多邊渠道凝聚反對美國對外制裁的國際共識，積極運用國際法武器加強法律斗爭，繼續完善國內反制裁立法
美國濫用對外制裁的不光彩歷史及其近期的變本加厲，應引起全世界人民的警惕。美國濫用對外制裁、肆意干涉別國內政的霸權行徑，其破壞性不亞于戰爭，已使多個國家地區深受其害。過去數十年來世界各種戰亂、動蕩與危機的背后，總會有美國閑不住的制裁之手和霸權身影。俄烏沖突以來，美國對外制裁變本加厲，不僅加劇全球能源短缺風險，推高了全球糧食價格，還進一步破壞了受新冠肺炎疫情影響下脆弱的全球產業鏈供應鏈，使本已困難的世界經濟雪上加霜，一些經濟基礎相對薄弱的發展中國家已開始出現糧食短缺，人道主義危機和政治不穩定的風險大幅上升。
利用多邊渠道凝聚反對美國對外制裁的國際共識。美國一味奉行“美國優先”原則，將其霸權意志凌駕于他國主權和國際法之上，濫用對外制裁，已經引起國際社會普遍擔憂和許多國家的反對、抵制。聯合國大會曾多次通過決議認定單邊制裁違背國際法、國際人道主義法、《聯合國憲章》和指導國家間和平關系的規則和原則，這表明各國對其危害性存在普遍共識。在這一基礎上，我國應充分利用多邊渠道，團結多數國家，推動達成反對單邊制裁的有約束力的國際法律文件。
積極運用國際法武器加強法律斗爭。國際間存在大量的條約、習慣和一般國際法原則，這些淵源既規定了國家在處理國際關系中的一般國際義務，也涉及到國家在諸如貿易、投資、金融、稅收、知識產權、交通運輸、人權等領域的具體義務，美國對外制裁與這些義務之間存在諸多的交叉和沖突。條約必須信守是國際法上最基本的原則，有關制裁的國內立法，并不能使其違反條約義務的行為獲得正當性。美國曾因制裁違反WTO義務而多次敗訴，在國際投資法領域，通過發起投資仲裁挑戰東道國經濟制裁措施的案例數量也在急劇上升。積極利用現有國際法武器尋求權利救濟，將有助于壓縮對外制裁的濫用空間。
完善國內反制裁立法，豐富阻斷和對抗他國制裁措施工具箱。近年來我國加快了反制裁相關國內立法進程，先后出臺了《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》和《中華人民共和國反外國制裁法》，并在多部法律中作出了有關反制措施的原則性規定，豐富了我國應對外部風險挑戰的工具箱，有效提升了我國反擊外國制裁的法治能力。應當指出，我國立法反制是為應對、回擊某些國家對中國遏制打壓的防御措施，其合法性在國際法上得到認可，在性質上與美國主動發起的不具有合法性基礎的對外制裁截然不同。當前有必要結合美國對外制裁新手段、新特征，繼續完善相關國內反制裁立法，不斷豐富反制裁實踐，堅決有效地反擊美國非法制裁。
（作者為武漢大學國際法研究所教授、博導，國家高端智庫武漢大學國際法治研究院副院長）
【注釋】
①王佳：《美國經濟制裁立法、執行與救濟》，《上海對外經貿大學學報》，2020年第5期，第57-59頁。
②See Gary Clyde Hufbauer et al., Economic Sanctions Reconsidered, Peter G. Peterson Institute for International Economics, 2007, p.127.
③漆彤：《歐盟<阻斷法>的適用困境及其對我國的啟示——以伊朗梅利銀行訴德國電信案為例》，《財經法學》，2022年第1期，第179-192頁。
責編/謝帥 美編/宋揚
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