【摘要】從歷史上看，美國對被制裁國采取凍結(jié)或沒收在美資產(chǎn)、限制在美國金融市場投融資、剔除出SWIFT、CHIPS等國際支付交易系統(tǒng)等單方面金融制裁措施。同時(shí)，被金融制裁國被迫進(jìn)行反制裁。對此，我國要建立和完善中國特色的金融制裁與反制裁法律體系及運(yùn)行機(jī)制；提升人民幣的貨幣權(quán)力，減少對美國主導(dǎo)的國際清算體系的依賴；積極應(yīng)對美國對華金融制裁，保護(hù)中國海外資產(chǎn)安全；推動(dòng)國際貨幣體系改革，削弱美元霸權(quán)。
【關(guān)鍵詞】對外金融制裁 霸權(quán)主義 反制裁
【中圖分類號(hào)】D971.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
根據(jù)美國財(cái)政部發(fā)布的《2021年制裁評估報(bào)告》，自“9·11”事件以來的20年里，美國對外實(shí)施的經(jīng)濟(jì)和金融制裁呈爆炸性增長，制裁指定對象從2000年的912個(gè)增加到2021財(cái)年末的9400多個(gè)；同時(shí)，美國實(shí)施制裁的機(jī)構(gòu)從69個(gè)增加到176個(gè)。“經(jīng)濟(jì)和金融制裁已經(jīng)成為美國應(yīng)對國家安全、對外政策和國民經(jīng)濟(jì)威脅的首選之策。”①在這些違反人權(quán)和國際法的單方面強(qiáng)制措施中，金融制裁相較于貿(mào)易、科技制裁，具有影響范圍廣、易于精確打擊、嚴(yán)密高效、力度與范圍可控，成本低，且依賴于實(shí)施制裁國的金融強(qiáng)權(quán)，不易受到被制裁國的報(bào)復(fù)性反制等優(yōu)勢，成為美國對外制裁的“殺手锏”。
美國對外金融制裁的歷史
第二次世界大戰(zhàn)前美國對外金融制裁。第一次世界大戰(zhàn)后，美國經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展。至1924年，美國的黃金儲(chǔ)備已占全球黃金儲(chǔ)備的一半，并成為英法的凈債權(quán)國。盡管美國已成為世界金融中心，但英鎊仍為當(dāng)時(shí)最主要的國際貨幣，且全球金融網(wǎng)絡(luò)仍未建立，因而美國對外金融制裁局限于凍結(jié)敵對方的資產(chǎn)，目的是打擊和削弱敵對國家。隨著1941年6月蘇德戰(zhàn)爭爆發(fā)，同年7月日本決定與英美一戰(zhàn)，并繼續(xù)南進(jìn)東南亞。鑒于此，美國于1941年7月26日宣布凍結(jié)日本在美國的全部資產(chǎn)，總數(shù)約1.3億美元，并將對日本的金融、貿(mào)易甚至日本政府的利息均列入美國政府管控。②美國的一些盟友也加入制裁行列。日本用于石油進(jìn)口及其他相關(guān)技術(shù)設(shè)備進(jìn)口的美元資金被美國凍結(jié)，長期以來被日本人視為除戰(zhàn)爭外最嚴(yán)重的制裁和報(bào)復(fù)。
冷戰(zhàn)期間美國對外金融制裁。第二次世界大戰(zhàn)期間美國大發(fā)戰(zhàn)爭財(cái)，經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力得到進(jìn)一步提升。1944年布雷頓森林體系奠定了美元在全球支付和國際儲(chǔ)備職能的中心貨幣地位，加上美國實(shí)際擁有國際貨幣基金組織和世界銀行的決策權(quán)，為美國運(yùn)用金融貨幣權(quán)力，通過金融制裁實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)創(chuàng)造了條件。
隨著金融霸權(quán)及國際金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的建立，美國對外金融制裁手段逐漸增多，由原來單一凍結(jié)受制裁對象財(cái)產(chǎn)，擴(kuò)展至制造匯率大幅波動(dòng)、阻斷雙邊或國際組織的多邊援助、排擠其他貨幣勢力等，進(jìn)一步維護(hù)美元霸權(quán)地位。1956年蘇伊士運(yùn)河危機(jī)中，美國通過對英國在外匯市場和國際組織援助方面的貨幣金融制裁，迫使英國退兵埃及，并將英國勢力排擠出中東，就是典型案例。
冷戰(zhàn)期間美國對外金融制裁的另一條主線是對蘇聯(lián)和中國等社會(huì)主義國家進(jìn)行冷戰(zhàn)遏制，在全球范圍內(nèi)反對共產(chǎn)主義，并對親蘇或反美的國家予以脅迫打擊。1950年朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，中國抗美援朝。以此為借口，美國商務(wù)部頒布《出口管制條例》，禁止一切與中國的貿(mào)易。同年12月，美國財(cái)政部根據(jù)《敵國貿(mào)易法》頒布了《外國資產(chǎn)管制條例》，禁止任何涉及或代表中國的金融交易（包括與旅游有關(guān)的交易），凍結(jié)了受美國管轄的中國居民的資產(chǎn)，控制了中國政府在美國的所有財(cái)產(chǎn)。冷戰(zhàn)期間，美國加大對蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)金融制裁。美國里根政府時(shí)期通過的《對蘇聯(lián)進(jìn)行持久經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)》就確定了對蘇“‘三位一體’的貿(mào)易戰(zhàn)略：從信貸、尖端技術(shù)控制和能源三個(gè)方面對蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)空間進(jìn)行擠壓”。從金融制裁手段看，美國主要限制對蘇聯(lián)的貸款及控制蘇聯(lián)獲得急需的硬通貨，并降低世界原油價(jià)格，減少蘇聯(lián)原油出口的外匯收入和財(cái)政收入。從實(shí)施效果看，蘇聯(lián)的境外貸款受阻，且貸款利率高企；1985年至1987年國際原油價(jià)格暴跌使蘇聯(lián)原油和天然氣出口收入大幅降低，財(cái)政收入下降，外匯短缺嚴(yán)重，對蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊。③
冷戰(zhàn)后美國對外金融制裁。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，全球地緣政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了巨大變化。美國對外金融制裁的環(huán)境、目標(biāo)和方式均有較大的變化。其一，隨著布雷頓森林體系崩潰，美元擺脫了黃金的羈絆，貨幣權(quán)力反而是上升的，美國逐步擁有了自主型、聯(lián)系型、結(jié)構(gòu)型、建構(gòu)型和威懾型五種貨幣權(quán)力，對外實(shí)施金融制裁的能力更強(qiáng)。其二，美國對國際金融規(guī)則制定權(quán)的把控奠定了對外實(shí)施金融制裁的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代美國在主要國際金融機(jī)構(gòu)中的投票權(quán)，如國際貨幣基金組織、世界銀行、國際復(fù)興開發(fā)銀行、國際開發(fā)協(xié)會(huì)、國際金融公司、美洲國家間開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行中所占投票比例分別為16.8%、25.0%、19.4%、18.4%、27.6%、34.5%、13.9%，而依據(jù)國際貨幣基金組織的規(guī)定，重大事項(xiàng)需獲85%以上的投票權(quán)通過，這意味著美國獲得了一票否決重大事項(xiàng)的權(quán)力。其三，隨著蘇聯(lián)解體，大國間爆發(fā)軍事沖突的概率大大降低，金融制裁這種相對于軍事手段更具隱蔽性、見效更快、威懾力更廣的形式被廣泛運(yùn)用，且呈泛化趨勢。
與之相伴的是，美國對外金融制裁的目標(biāo)發(fā)生了重大改變。一是國際反恐。“9·11”事件后，美國借口打擊恐怖主義，實(shí)際掌控國際統(tǒng)一的銀行間支付信息傳輸系統(tǒng)——環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)（簡稱SWIFT）這一“金融核彈”。可以說，“9·11”事件后對外金融制裁已成為美國對外經(jīng)濟(jì)交往的重要方式，并形成“依賴癥”。二是國際反核。美國對朝鮮、伊朗等國家長期嚴(yán)厲的金融制裁，目的主要在于防止上述國家制造和擁有核武器。三是遏制新興大國的崛起和老牌帝國的復(fù)蘇。美國聯(lián)合歐盟等國在2014年和2022年對俄羅斯分別發(fā)起了多輪全方位的經(jīng)濟(jì)金融制裁。四是極力維護(hù)美國的貨幣霸權(quán)和科技霸權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2018年3月到2021年12月，美國政府及其職能部門共把600多家中國公司、機(jī)構(gòu)及個(gè)人納入“實(shí)體清單”，而且大部分是高科技企業(yè)，這對中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展造成較大影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)從2014年以來，俄羅斯遭受的各項(xiàng)制裁已超過一萬項(xiàng)，成為全球遭受制裁最多的國家。
美國對外金融制裁的法律逐步得到建立和完善。一方面，美國的一些國際金融制裁法規(guī)以聯(lián)合國安理會(huì)的制裁決議作為根據(jù)，如2010年7月頒布的《2010年綜合制裁伊朗、問責(zé)和撤資法》，援引聯(lián)合國安理會(huì)2010年6月作出的1929號(hào)決議作為實(shí)施制裁的理由之一；另一方面，美國將自己的一些基本外交政策融入到聯(lián)合國機(jī)構(gòu)的決策當(dāng)中，將自己想要制裁打擊的目標(biāo)變成聯(lián)合國安理會(huì)制裁的對象，但美國對外經(jīng)濟(jì)金融制裁從來不受聯(lián)合國安理會(huì)制裁措施的強(qiáng)度、范圍、目標(biāo)和條件的限制。美國對外實(shí)施金融制裁起核心作用的主要有兩部法律，即《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》和《國家緊急狀態(tài)法》。其他能引發(fā)金融制裁的最具代表性的法律是2001年頒布的《愛國者法案》及美國政府每年年末頒布的下一年度的《國防授權(quán)法》。此外，還有總統(tǒng)行政命令和財(cái)政部公布的專門條例。
美國對外金融制裁的措施呈現(xiàn)多樣化、泛化的趨勢。主要表現(xiàn)為：凍結(jié)資產(chǎn)、禁止金融交易、凍結(jié)或取消國家間或向國際機(jī)構(gòu)融資、實(shí)施第三方制裁以及沒收資產(chǎn)等。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，美國對俄制裁在以下幾個(gè)方面有所突破，主要表現(xiàn)在：對俄羅斯銀行持有的約1萬億美元的資產(chǎn)展開全面制裁，并凍結(jié)包括第二大銀行俄羅斯外貿(mào)銀行資產(chǎn)在內(nèi)的全部在美資產(chǎn)；美國財(cái)政部宣布凍結(jié)俄羅斯央行在美資產(chǎn)，美國和其他國家已經(jīng)凍結(jié)了俄羅斯大約3000億美元的資產(chǎn)；自2022年3月12日起，SWIFT支付系統(tǒng)斷開與七家俄羅斯銀行的連接，將其剔除出支付系統(tǒng)；對本國俄羅斯國籍的富豪實(shí)行財(cái)產(chǎn)沒收或其他處罰；禁止原產(chǎn)于俄羅斯的黃金進(jìn)口到美國；在俄羅斯的對外債務(wù)并未實(shí)際違約的情況下，國際評級機(jī)構(gòu)穆迪和惠譽(yù)將俄羅斯信用評級下調(diào)至垃圾級；將制裁從經(jīng)濟(jì)、金融、科技、貿(mào)易等傳統(tǒng)領(lǐng)域擴(kuò)展到文學(xué)、藝術(shù)、體育、教育等諸多領(lǐng)域，一定程度上制裁變成掠奪和侮辱的代名詞。
美國對外金融制裁的特點(diǎn)越來越凸顯。一是金融制裁的影響程度最大；二是對外金融制裁從有法律依據(jù)到無任何合理理由，肆意污蔑占用，對阿富汗和俄羅斯等官方資產(chǎn)的侵占和烏克蘭危機(jī)期間對俄籍富商的財(cái)富掠奪就是明證；三是更多地實(shí)施定向制裁，實(shí)行所謂“精準(zhǔn)打擊”，在最大化金融制裁的力度和影響力的同時(shí)，一定程度上還可避免國際輿論的指責(zé)；四是從單邊制裁轉(zhuǎn)向多邊制裁，由美國發(fā)起，更多地聯(lián)合歐盟、英國、日本等，對伊朗、伊拉克、利比亞、敘利亞、俄羅斯、朝鮮等國實(shí)施制裁；五是只要違背美國的政治經(jīng)濟(jì)利益，美國對其盟友同樣實(shí)施經(jīng)濟(jì)金融制裁。
美國對外金融制裁的效果差異性較大。對美國制裁俄羅斯、伊朗、朝鮮等國的研究發(fā)現(xiàn)，一是金融制裁的效果要好于其他經(jīng)濟(jì)制裁類型如貿(mào)易制裁、科技制裁等，這與美國在貨幣金融領(lǐng)域的超強(qiáng)實(shí)力和其他經(jīng)濟(jì)體對美國貨幣金融依賴度高有很大關(guān)系。二是金融制裁的效果呈現(xiàn)“倒U型”特征，即制裁在短期內(nèi)對被制裁國的經(jīng)濟(jì)增長、國際貿(mào)易投資、國際資本運(yùn)行、匯率等沖擊較大，但長期來看，由于被制裁國反制裁措施的實(shí)施及市場運(yùn)行的自我修復(fù)功能，金融制裁效果呈現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減之勢。三是從被制裁對象看，規(guī)模較大的經(jīng)濟(jì)體受到制裁的沖擊要小于規(guī)模較小的經(jīng)濟(jì)體。伊拉克、敘利亞、伊朗、朝鮮等小型經(jīng)濟(jì)體受到制裁后的影響很大，調(diào)整的時(shí)間也較長，但中俄這樣的大型經(jīng)濟(jì)體由于內(nèi)部市場廣闊、經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)、反制的力度大、回旋的空間廣，受到制裁后的沖擊相對可控，調(diào)整的時(shí)間可能也會(huì)縮減。但不管如何衡量，總體看，從成本收益角度，作為金融制裁的發(fā)起方，美國實(shí)施制裁的成本要小得多，被制裁對象承受的壓力和沖擊要大得多。這也是美國將對外金融制裁作為常用手段的主要原因。
針對美國對外金融制裁的反制裁措施及效果
構(gòu)建金融制裁和反制裁的法律體系。早在1996年歐盟就推出了《阻斷法案》，2018年8月升級版正式生效，歐盟希望能在保護(hù)歐盟人員免受第三國法律跨境適用、跨境執(zhí)法以及因此產(chǎn)生的法律后果的影響方面做得更好，有效地維護(hù)歐盟人員權(quán)益。中國的反制裁體系也不斷發(fā)展完善，先后發(fā)布了《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》《中華人民共和國反外國制裁法》等。反制裁法律體系的構(gòu)建和逐步完善，使本國對外反制裁有了合理合法的依據(jù)，對制裁發(fā)起國起到警示威懾作用。
對制裁發(fā)起國在本國的資產(chǎn)實(shí)施凍結(jié)、沒收或國有化。針對1950年12月3日美國宣布管制中國在美國的一切公私財(cái)產(chǎn)，12月28日，中國采取了相應(yīng)的反制裁措施，包括管制和清查美國政府和企業(yè)所有在華資產(chǎn)，凍結(jié)中國境內(nèi)所有銀行的美國公司存款。美國議會(huì)委員會(huì)估計(jì)，被中國政府沒收的美國資產(chǎn)約5600萬美元，其他估值約1億美元。而由美國國外賠償清算委員會(huì)記錄在案的私人索賠達(dá)到3億美元。④烏克蘭危機(jī)期間，俄羅斯對其實(shí)施制裁的經(jīng)濟(jì)體開出了“不友好國家和地區(qū)名單”，對名單上的在俄企業(yè)，封禁外資外逃通道，對意欲撤離的外企實(shí)施國有化。上述反制措施在一定程度上彌補(bǔ)了被制裁方的經(jīng)濟(jì)損失，提升了制裁發(fā)起的成本。
改變國際結(jié)算渠道，逐步“去美元化”。一是建立獨(dú)立的支付清算系統(tǒng)。為應(yīng)對金融制裁，中國加強(qiáng)了國際貨幣支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，人民幣已具備國際貨幣支付基礎(chǔ)設(shè)施的三個(gè)層次，即中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)（CNAPS）、人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）及離岸人民幣支付基礎(chǔ)設(shè)施。為規(guī)避美國的金融制裁，維持同伊朗的石油交易，2019年英國、法國、德國三國聯(lián)合推出“貿(mào)易往來支持工具”（INSTEX），伊朗則建立“特別貿(mào)易和金融機(jī)構(gòu)”（STFI）與其對接。2014年以后，俄羅斯建設(shè)了自己的金融信息傳輸系統(tǒng)SPFS，被看作是俄羅斯版的SWIFT。二是對“不友好國家”實(shí)施本幣結(jié)算制。2022年3月末，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署天然氣“盧布結(jié)算令”，要求對俄“不友好國家”自2022年4月1日起須以盧布結(jié)算天然氣，同時(shí)將本幣（盧布）逐步與天然氣、黃金掛鉤。這一措施巧妙地避開了支付結(jié)算的制裁，扭轉(zhuǎn)了盧布匯率大幅下跌的局面，而且?guī)胖当任C(jī)爆發(fā)前還要高。三是推動(dòng)“去美元化”。為抵御制裁，俄羅斯、伊朗等國主動(dòng)由美元結(jié)算部分轉(zhuǎn)向由歐元、人民幣等幣種結(jié)算。2014年后，俄羅斯外匯結(jié)算中美元的占比出現(xiàn)趨勢性下降，歐元、人民幣結(jié)算的份額大幅上升。2015年中俄近90%的雙邊貿(mào)易以美元結(jié)算，但到2020年中俄貿(mào)易結(jié)算中僅有46%使用美元，這一比例還在持續(xù)下降。四是實(shí)行易貨貿(mào)易。作為小型經(jīng)濟(jì)體規(guī)避金融制裁不得已而為之的舉措，土庫曼斯坦、印度、巴基斯坦等國都與伊朗進(jìn)行以物換石油、石油技術(shù)等交易；伊朗把石油賣給中國以換取中國的地鐵車廂。
強(qiáng)化外匯管制，適時(shí)調(diào)整貨幣政策。伊朗被制裁后在國內(nèi)實(shí)行匯率多元化體系，即針對里亞爾的不同使用者以不同的匯率進(jìn)行貨幣兌換，從而大幅度降低制裁對低收入階層造成的沖擊，并通過提高本幣利率和禁止持有外幣防止里亞爾貶值。⑤2022年2月28日，俄羅斯央行宣布將基準(zhǔn)利率從9.5%上調(diào)至20%，后逐步下調(diào)，以應(yīng)對盧布貶值與通脹風(fēng)險(xiǎn)，維持金融與物價(jià)穩(wěn)定。同年3月1日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署關(guān)于保障金融穩(wěn)定補(bǔ)充臨時(shí)措施的總統(tǒng)令，規(guī)定自3月2日起，俄羅斯居民向“不友好國家”人員提供盧布貸款或與之開展證券和不動(dòng)產(chǎn)交易時(shí)，要獲得俄羅斯政府外國投資監(jiān)管委員會(huì)許可，并禁止從俄攜帶按當(dāng)日俄羅斯央行官方匯率折算的等值1萬美元以上外幣現(xiàn)金出境。此外，俄羅斯央行還采取了限制個(gè)人外幣存款和賬戶提現(xiàn)、強(qiáng)制企業(yè)出售大部分外匯收入、暫停證券交易商接受外國投資者出售俄羅斯有價(jià)證券委托、動(dòng)用外匯儲(chǔ)備干預(yù)外匯市場等措施。
尋求支持，加強(qiáng)區(qū)域合作。針對抗美援朝期間美國的經(jīng)濟(jì)金融制裁，中國擴(kuò)大同社會(huì)主義國家和其他友好國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化交流，破解美國對華禁運(yùn)。針對20世紀(jì)80年代末美國采取的對華經(jīng)濟(jì)金融制裁，中國一方面據(jù)理力爭，掌握國際話語權(quán)，爭取國際社會(huì)的理解和支持，另一方面充分利用對華制裁將喪失巨大利益的矛盾，找準(zhǔn)西方對華制裁的突破口，進(jìn)而予以分化瓦解。到1992年，中國已與154個(gè)國家建交，與200多個(gè)國家和地區(qū)開展了貿(mào)易、科技、文化交流與合作。就這樣，以美國為首的西方國家對華制裁最終“破產(chǎn)”。伊朗、俄羅斯為了減輕美西方制裁的壓力，分別在2021年3月和2022年2月與中國簽訂了“中伊25年全面合作計(jì)劃”、中俄關(guān)于新時(shí)代國際關(guān)系和全球可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)合聲明及中俄遠(yuǎn)東天然氣購銷協(xié)議和原油購銷合同，抱團(tuán)取暖，共同反制裁。
美國對外金融制裁的本質(zhì)
違背了經(jīng)濟(jì)金融的基本理論和運(yùn)行邏輯。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)踐形成的常識(shí)是，國際間正常的經(jīng)貿(mào)往來、跨境資金流動(dòng)、債權(quán)債務(wù)關(guān)系的維系都是建立在交易雙方信用的基礎(chǔ)上。而美國對外金融制裁的濫用和泛化，恰恰打破了信用這一基礎(chǔ)和“鏈條”。美國利用各種借口無端將他國央行在美國的黃金外匯資產(chǎn)或購買的美國國債、被制裁國個(gè)人或企業(yè)在美國的資產(chǎn)予以凍結(jié)或沒收，實(shí)際上是單方面撕毀雙方的契約，切斷原有的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，本質(zhì)上是一種霸權(quán)邏輯和強(qiáng)盜行為。同樣，美國借口政治、意識(shí)形態(tài)或國家安全，將一國列入經(jīng)濟(jì)制裁的對象，要求所有使用美國相關(guān)技術(shù)的企業(yè)，均不得與被列入制裁國的相關(guān)企業(yè)進(jìn)行貿(mào)易和金融交易，恰恰悖離了國際貿(mào)易投資理論。
從美國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行邏輯看，由過去維護(hù)的“債權(quán)人邏輯”轉(zhuǎn)化為現(xiàn)在維護(hù)的“債務(wù)人邏輯”，需要通過貨幣金融制裁獲取對外霸權(quán)紅利，讓全球?yàn)槠渚揞~債務(wù)分?jǐn)偝杀尽？梢哉f，美國的這種霸權(quán)主義行徑極大破壞了市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的底層邏輯和正常機(jī)理。
違背了國際法及其基本準(zhǔn)則。美國單邊對外金融制裁如果不是為了執(zhí)行聯(lián)合國的集體制裁決議或?qū)儆趪H法所允許的反制裁措施，就構(gòu)成了對他國內(nèi)政的干涉。為了維護(hù)霸權(quán)利益，美國成為地球上不穩(wěn)定的源頭和戰(zhàn)爭、動(dòng)蕩的始作俑者。如美國的《赫爾姆斯-伯頓法》和《達(dá)馬托法》等法律本身規(guī)定了域外管轄權(quán)，這種單邊的域外經(jīng)濟(jì)金融制裁違反了當(dāng)今國際法上的任何一項(xiàng)管轄權(quán)原則，包括屬地原則、屬人原則、普遍管轄原則和保護(hù)性管轄原則。如《達(dá)馬托法》規(guī)定：“任何人”都不得向伊朗和利比亞的石油領(lǐng)域投資超過4000萬美元，否則就要受到該法規(guī)的處罰。此處的“任何人”針對的是所有外國國民或公司企業(yè)。這實(shí)際上賦予美國總統(tǒng)一項(xiàng)“世界警察”職責(zé)，其可以在世界范圍內(nèi)要求任何人遵守美國法律。同時(shí)，美國對外金融制裁的濫用和泛化，體現(xiàn)的是強(qiáng)權(quán)政治和霸權(quán)主義，使許多國際機(jī)構(gòu)成了擺設(shè)、國際公約成了廢紙。
體現(xiàn)的是以美國為首的西方社會(huì)的衰落和倒退。西方社會(huì)價(jià)值觀的基礎(chǔ)和市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的邏輯是公平公正，平等競爭，法律面前，人人平等，私人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。美國對外金融制裁的濫用和泛化，嚴(yán)重侵害了市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基石，恰恰需要維護(hù)信用，但美國僅官方的債務(wù)負(fù)擔(dān)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其GDP水平，只能通過攫取霸權(quán)紅利來續(xù)命。這條路是難以持續(xù)的。
面對美國對外金融制裁的濫用與泛化，我國未來的應(yīng)對之策
建立和完善中國特色的金融制裁與反制裁法律體系及運(yùn)行機(jī)制。中國適時(shí)出臺(tái)了《中華人民共和國反外國制裁法》等相關(guān)的反制裁法律法規(guī)，從實(shí)施情況看，有的法律法規(guī)還停留在條文規(guī)制層面，實(shí)施細(xì)則尚未公布，同時(shí)缺乏現(xiàn)實(shí)的案例。這需要從基礎(chǔ)理論、運(yùn)行機(jī)理、實(shí)施細(xì)則等多個(gè)層面逐步完善。如若出現(xiàn)美國因各種借口，凍結(jié)或沒收中國的在美資產(chǎn)，中國要有相應(yīng)的預(yù)案和反制裁條款，減少由此帶來的損失。要建立中國特色的金融制裁法律體系。對破壞金融市場秩序、損害中國經(jīng)濟(jì)金融權(quán)益、違反相關(guān)法律法規(guī)的外國機(jī)構(gòu)和個(gè)人，實(shí)施相應(yīng)的金融制裁措施。同時(shí)，將貨幣金融制裁與科技制裁、貿(mào)易制裁、入境旅游制裁等措施協(xié)同實(shí)施，充分發(fā)揮制裁的主動(dòng)性和威懾力。
提升人民幣的貨幣權(quán)力，減少對美國主導(dǎo)的國際清算體系的依賴。逐步提升中國貨幣政策的自主權(quán)、人民幣的國際支付清算權(quán)、在國際大宗商品和匯率體系的定價(jià)權(quán)及國際貨幣體系中的話語權(quán)，利用“一帶一路”建設(shè)、大宗商品定價(jià)權(quán)分化、多國“去美元化”、法定數(shù)字貨幣推出、人民幣在SDR中占比提升等多重有利時(shí)機(jī)，完善人民幣跨境交易支付系統(tǒng)，降低美元的使用程度，穩(wěn)步提高人民幣的國際普遍可接受性和自由兌換性，讓更多的經(jīng)濟(jì)體接受、使用和儲(chǔ)備人民幣資產(chǎn)。除亞洲人民幣區(qū)域外，可以考慮在被美國制裁的一些經(jīng)濟(jì)體如伊朗、俄羅斯、白俄羅斯等建立人民幣支付清算區(qū)。這樣既可滿足供需雙方的需求，又可規(guī)避美國的經(jīng)濟(jì)金融制裁。
積極應(yīng)對美國對華金融制裁，保護(hù)中國海外資產(chǎn)安全。面對巨額的海外權(quán)益，中國須盡快出臺(tái)《境外資產(chǎn)安全保護(hù)法》，以填補(bǔ)法律上的空白。對于官方儲(chǔ)備資產(chǎn)，可推進(jìn)國際儲(chǔ)備資產(chǎn)多元化，適時(shí)將一部分外匯儲(chǔ)備轉(zhuǎn)換成黃金儲(chǔ)備和戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備，分散風(fēng)險(xiǎn)。對于企業(yè)和個(gè)人境外資產(chǎn)，國家可實(shí)行國際收支申報(bào)和境外資產(chǎn)登記報(bào)備制度，一方面可以了解境外資產(chǎn)的真實(shí)狀況，另一方面當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來臨前，可以得到相關(guān)部門的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和資產(chǎn)保全，防范和減少風(fēng)險(xiǎn)。
推動(dòng)國際貨幣體系改革，削弱美元霸權(quán)。中國可以發(fā)揮聯(lián)合國常任理事國的作用，提出對域外管轄權(quán)這種超越國際法的行為進(jìn)行深入討論，予以必要的限制和約束，充分發(fā)揮聯(lián)合國這一國際組織的職能和作用。將“債務(wù)人邏輯”轉(zhuǎn)換為“債權(quán)人邏輯”，牽頭建立國際債權(quán)人共同體，對債務(wù)國的經(jīng)濟(jì)金融行為建立共同的約束機(jī)制，如限制貨幣超額發(fā)行，防止稀釋債務(wù)；限制軍費(fèi)、行政、基礎(chǔ)設(shè)施等開支，防止揮霍債權(quán)人的資金；限制對外經(jīng)濟(jì)金融制裁權(quán)力，防止損害債權(quán)人合法權(quán)益；允許“國家破產(chǎn)”，建立相關(guān)的資產(chǎn)擔(dān)保和清算制度。
（作者為南京師范大學(xué)商學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【注：本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)課題“非對稱貨幣權(quán)力下國際經(jīng)濟(jì)金融制裁與反制裁效果研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19AGJ011）階段性研究成果】
【注釋】
①劉建偉：《美國制裁改革背景下的對俄經(jīng)濟(jì)制裁》，《國際展望》，2022年第3期，第44頁。
②③徐以升、馬鑫：《金融制裁：美國新型全球不對稱權(quán)力》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2015年，第21-22頁、第26-28頁。
④阮建平：《戰(zhàn)后美國對外經(jīng)濟(jì)制裁》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2009年，第269-270頁。
⑤袁見、楊攻研、楊牧、付強(qiáng)：《美國對他國金融制裁的法律基礎(chǔ)、實(shí)踐及對中國的啟示》，《國際貿(mào)易》，2021年第7期，第68-75頁。
責(zé)編/謝帥 美編/宋揚(yáng)
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