APEC機制面臨的挑戰

盡管APEC取得了良好的合作成效，但這一機制面臨內部機制缺乏約束力、議題范圍擴展、區域內自由貿易協定競爭等一系列挑戰。一是美國對華實施戰略競爭政策，對APEC進程造成了負面影響。2018年11月，APEC第26次領導人非正式會議在巴布亞新幾內亞首都莫爾斯比港召開。由于中美兩國對領導人聲明中的WTO改革問題意見不一，巴布亞新幾內亞會議沒有通過領導人聲明，這是APEC有史以來首次未能通過領導人聲明。拜登政府上臺后，美國對華政策有一定調整，但其對華戰略競爭的政策定位沒有改變，這仍對APEC合作造成負面影響。在地區合作層面，美國推出“印太戰略”，試圖削弱或取代亞太合作。這一戰略得到日本、印度、澳大利亞等國家的積極響應，促使其對原有區域經濟合作戰略作出調整。這些APEC成員的戰略調整可能削弱APEC在亞太區域經濟合作整體格局中的主渠道地位。

二是內部機制缺乏約束力。APEC遵循非約束性、自愿性、開放性和靈活性原則，這一機制特征被稱作“APEC方式”。“APEC方式”適應了亞太地區的差異性，保證了APEC成員的參與度，是APEC保持活力的重要來源。然而，在APEC合作推進過程中，內部機制缺乏約束力的問題逐漸暴露出來。一方面，非約束性和自愿性的機制設計不能保證APEC合作共識的落實。例如，2001年的上海會議上，領導人就落實茂物目標達成上海共識；2005年的釜山會議提出落實茂物目標的“釜山路線圖”；2006年的河內會議提出“河內行動計劃”；2010年的東京會議提出構建亞太自由貿易區的倡議；2014年北京會議提出構建亞太自貿區的路線圖。從實際進程來看，從落實茂物目標的路線圖到構建亞太自由貿易區路線圖，基本停留在聲明上。盡管APEC采取單邊行動計劃、同行評議、階段性評議等監督機制，但這些監督機制并未嚴格實施，經常出現成員未按期提交單邊行動計劃也沒有懲罰措施，沒有量化指標的評議也能通過等情況。另一方面，APEC倡導“開放的地區主義”，沒有采用成員獨享貿易投資自由化成果的機制設計，這不可避免地帶來非成員的“搭便車”行為，并且在一定程度上降低了成員進一步開放市場的積極性。目前APEC成員平均關稅水平已經低于WTO成員平均關稅水平，再降低關稅水平將會使非成員未給予相應回報就享受自由化成果。在此情況下，APEC成員進一步開放市場的積極性更加難以維持。

三是議題范圍擴展。為滿足自身發展需要，APEC的議題范圍從傳統的貿易投資問題擴展到創新增長、結構性改革、數字經濟、婦女參與經濟、衛生、教育和勞工、氣候變化、糧食和食品安全、能源安全和可持續發展、綠色經濟、藍色經濟、基礎設施建設、反恐、防災減災和反腐敗等領域。從APEC30年來的部長會議聲明和領導人聲明來看，APEC合作的主題除貿易投資自由化領域、貿易投資便利化領域、經濟技術合作領域外，還涉及增長/發展合作領域及政治和安全領域。在貿易投資自由化領域，APEC合作的主題詞包括開放的地區主義、支持WTO為核心和多邊貿易體系、支持烏拉圭回合談判/多哈回合談判/WTO部長會議、茂物目標、部門先行自愿自由化、地區經濟一體化、亞太自由貿易區、下一代貿易投資議題、金融合作、新經濟、數字經濟、電子商務、知識產權保護、全球價值鏈等。在貿易投資便利化領域，APEC合作的主題詞涉及營商便利化、非關稅壁壘、規制聚焦與合作、能力建設、結構改革等。在經濟技術合作領域，APEC合作的主題詞包括人力資源開發、跨境教育合作、旅游便利化、互聯互通、無縫亞太、基礎設施、科學技術、環保等。在增長/發展領域，APEC合作的主題詞涵蓋綠色增長、環境產品、包容性增長、可持續增長、創新型增長、知識為基礎的增長、婦女青年、中小微企業、企業的社會責任、新增長模式、亞太伙伴關系等。在政治和安全領域，APEC合作的主題詞涉及反恐、人的安全、糧食安全、能源安全、氣候變化、反腐與透明度等。

不斷拓展的合作議題為APEC進程注入了新的活力。然而，不斷擴展的議題范圍很可能導致APEC成員對貿易投資自由化等核心議題的關注度下降，給貿易投資自由化進程造成負面影響。同時，議題范圍的大幅擴展還會使APEC成員集中力量在關鍵議題領域落實合作共識，使APEC缺乏落實行動的問題變得更加突出。

四是區域內自由貿易協定競爭。由于非成員“搭便車”問題，以及WTO多哈回合談判停滯不前等因素，APEC成員越來越多地轉向簽訂排他性的區域貿易協定/自由貿易協定。進入21世紀以來，APEC區域內的自由貿易區增長迅速。各個自由貿易協定在規則和標準上的差異和成員上的交叉重疊并且相互競爭，使得亞太區域經濟合作的“意大利面條碗”現象日益嚴重，在一定程度上削弱了APEC作為整體推動地區貿易投資自由化的引領地位。APEC為協調區域貿易協定/自由貿易協定采取了“最佳范例”和“示范條款”，但效果有限。近年來，亞太地區開展了以全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）、區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）為代表的大型自由貿易區建設。二者對地區一體化路徑的競爭，可能導致貿易集團間的壁壘增加，從而使致力于亞太地區貿易投資自由化的APEC進程面臨挑戰。

當前，為應對上述一系列挑戰，APEC需要推進機制建設和改革，優化議題設置機制，強化同行評議機制和秘書處的行政權力和監督管理職能。為應對區域貿易協定競爭等挑戰，APEC應從自身發展和亞太區域經濟一體化的大局出發，在協調亞太區域內的自由貿易區方面發揮更加積極的作用，避免亞太地區出現貿易集團間的惡性競爭，引領各成員協力推進亞太共同體建設。

（作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授、博導）

【注：本文系2018年國家社會科學基金重大項目“習近平新時代中國特色社會主義外交思想研究”（項目編號：18ZDA007）的階段性成果】

【參考文獻】

①蘇格主編：《APEC 30周年紀念文集》，北京：世界知識出版社，2020年。

②楊澤瑞：《APEC30年：機制·進程·前景研究》，北京：世界知識出版社，2021年。

③楊澤瑞：《論亞太命運共同體建設及中國的機遇與挑戰》，《和平與發展》，2021年第4期。

責編/常妍 美編/李智

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。