“促進區域協調發展”系列專家解讀之四
作者：浙江大學區域協調發展研究中心副主任 董雪兵
近年來，我國城市化水平穩步提升，超大城市數量逐漸增多，目前已有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津七個超大城市，并圍繞超大城市形成京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群和成渝城市群四大城市群。四大城市群呈現較快發展態勢，國際競爭力顯著提升，經濟份額占全國的比例超過50%。超大城市是區域發展的戰略支點，是穩步推動共同富裕的排頭兵。如何以超大城市“先行”帶動區域協同發展，從而扎實推動共同富裕？一起來看。
構建高質量協調發展的空間格局
習近平總書記指出：“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。”從這一角度理解超大城市發展，要充分發揮超大城市的集聚優勢和規模效應，加強超大城市在更大范圍內配置資源能力，不斷擴大超大城市作為都市圈中心城市的能級。通過輻射帶動作用幫助周邊城市主動融入城市群發展，實現各層級城市高質量協調發展。
優化創新資源配置，充分發揮超大城市集聚創新效應。超大城市作為區域創新中心，在我國的城市體系中具有戰略支點和重要節點功能。要以超大城市為核心，通過構建更具包容性、更具目標性、更具效率的協同創新平臺，對人力資本、知識資本、數據資本等創新要素進行再集聚和資源配置的再優化，增強以超大城市為核心的城市群新舊動能轉換能力，持續鞏固和發展超大城市在產業鏈中的核心地位。需要更加充分地調動創新企業、高等院校、研究院所等創新主體的積極性，進一步完善政府的引導作用，夯實激勵創新的分配體制，優化創新成果轉化機制，實現更加有效率的創新資源配置。
推動周邊城市融入，增強超大城市溢出效應。要構建城市功能互補、產業梯次分工的新型城市群。超大城市要主動增強與周邊中小城市和小城鎮在城市群體系規劃、產業分工協作、基礎設施通達等方面的聯系和互動。為了更有效發揮超大城市外溢效應，周邊中小城市和小城鎮需承接超大城市向外圍城市的產業轉移，緩解超大城市人口規模過大而可能帶來的土地要素、公共服務稀缺等問題。但現實情況中，存在城市群中超大城市與周邊城市行政上不隸屬于同一省級行政區的跨省域協調問題。應探索將現有區域合作部門的溝通協商職責逐步轉化為管理職責，如在產業規劃、基礎設施建設等方面，由各行政轄區共同設立區域管轄權統一的實質性管理機構。
構建高水平協同的治理格局
“數字治理”是構建超大城市及其周邊城市高水平協同的治理格局的關鍵。超大城市本身應以改革為根本動力，以數治融合為重要方向，以技術創新撬動治理變革，打造城市數字治理體系樣板，更好的帶動周邊城市數字化轉型，探索突破行政邊界的壁壘，打破城市間“信息孤島”，推進數字共享。
先行先試，加快超大城市數字化轉型，打造城市數字治理體系樣板。依靠大數據、云計算、人工智能等互聯網技術推動城市數字化轉型，實現數據驅動治理，是構建數字治理體系的重要基礎。數字治理體系的根本邏輯，在于構建聯通線上線下、行政層級和部門的數字化指揮協調中心，以更為明確的數字治理層級作為原有的行政科層的優化，以實現更為精準的治理目標。超大城市應先行先試，率先建立扁平化、網格化、可視化的城市數字治理體系樣板。以上海為例，上海已經實現城市運行“一網統管”，包括交通道路、城市環境、應急管理等城市治理問題均能在城市運行管理中心實現實時監控預警，再通過線上和線下緊密協同的方式處置城市運行中的問題。
打破城市間“信息孤島”，推進數字共享。由于信息技術本身帶來的網絡外部性，城市數字化轉型體系覆蓋人群數量越多，越能降低其人均成本、提高其治理效能。以超大城市為“龍頭”，探索區域協同治理格局，應加大超大城市與周邊城市數據共享與數字基礎設施共享力度，跨越城市治理的“數字邊界”。具體包含進行城市群頂層設計，以區域一體化為導向率先探索數字一體化發展路徑，打通數字“斷頭路”；共享超大城市現有技術平臺和數據，減少周邊城市數字城市重復建設帶來的公共成本；在數據聯通基礎上進行數字資源重新整合，實現金融、交通、環保等多領域城市間數字治理協同。
構建以區域共富為導向的共享格局
習近平總書記強調：“改革發展搞得成功不成功，最終的判斷標準是人民是不是共同享受到了改革發展成果。”發揮超大城市對周邊城市的帶動作用，不僅要立足于“地”的發展，更要立足于“人”的發展。一方面，可通過超大城市與周邊城市之間“雙向飛地”等模式，鞏固產業鏈聯系，建立利益共享機制；另一方面，要著力推進超大城市公共服務資源與周邊城市共享，引導不同城市居民生活水平差距保持在合理范圍內。
建立超大城市與周邊城市之間的利益共享機制。從積極引導超大城市與周邊城市形成合理產業分工的角度來看，需要充分調動超大城市在區域合作方面的積極性，通過產業轉移，鞏固超大城市在產業鏈中的核心地位；需要強化周邊城市利用超大城市集聚創新優勢的能力，增強周邊城市內生增長動力。例如，雙方可通過多種股份合作形式，在產業承接地建立產業飛地園區，實現超大城市向周邊進行產業鏈延伸與完善；在超大城市建立相應科創飛地園區，為周邊城市尋找并引進創新資源和要素，重點孵化有利于周邊城市產業升級和企業發展的創業方向，促進產業鏈升級。
大力推進超大城市的公共服務資源共享。充分發揮超大城市在公共服務資源方面的優勢，弱化行政邊界，推動超大城市公共服務資源向周邊城市擴散，建設超大城市與周邊城市一體化、均等化的高質量公共服務體系。促進教育資源均衡，為各收入群體提供相對平等的受教育機會和條件。健全醫療與養老保障體系，充分發揮以超大城市為核心的都市圈資源配置能力，在更大的空間范圍內進行前瞻性交通基礎設施、醫療康養設施建設，積極應對城市人口老齡化問題。
“促進區域協調發展”系列專家解讀
