【摘要】基層治理是國家治理、地方治理系統與民眾之間的接合部，是政府與社會連接、社會與家庭連接的接合部。基層治理依賴于基層形成的各種小規模公共事務治理共同體，小規模與公共性的共同作用使其具有多樣性，社區（村）精英是基層治理的關鍵人員。“以人民為中心”為基層治理共同體開展價值引領、喚醒成員公共意識、凝聚共同體共識提供基本方向，幫助基層治理共同體在共同體成員之間找到“公”與“私”的平衡。

【關鍵詞】人民性 基層治理共同體 治理共識 治理規約 黨建引領

【中圖分類號】D267 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.1718.009

翟校義，中國政法大學政治與公共管理學院教授，中國行政管理學會理事。研究方向為公共政策分析、公共行政與基層治理、社會矛盾與信訪。主要著作有《當代中國公共人事制度運行現狀調查分析》、《安全生產監督管理體系研究》、《公共行政原理》（合著）。

基層作為一個系統的基底，在不同系統中有不同所指。在政府系統中，基層指的是區縣、街鄉鎮政府；在社會系統中，基層則指的是街鄉鎮政府之下、家庭之上，政府公權與公民私權系統的夾層，是“公”與“私”的接合部；在國家治理體系中，基層既包括基層政府也包括基層社會系統，其治理既包括國家的法治、社會的德治、基層群眾自治，也包括民間的情理之治，是民眾切身感受治理行動與治理效果的場域。在巨大復雜的國家系統內部，基層治理的地方性、局域性、多樣性，需要整體的、廣域的、一致的價值來統領整個系統。

黨的十九屆四中全會提出國家治理需要“堅持以人民為中心”，黨的十九屆五中全會將“堅持以人民為中心”作為“十四五”時期必須遵循的原則，體現人民主體性成為中國國家治理和基層治理的基本要求。“以人民為中心”通過“人民”的政治性集體人格，將基層治理共同體及其共識、治理動力以及激勵系統統領起來，將政治與法治融合在基層多樣化治理活動中，對基層治理形成引領與規約。本文從基層治理共同體、治理共識、治理規約三個角度，分析“以人民為中心”統領基層治理的意義所在，指出政策落實的關鍵在于把“以人民為中心”的理念通過基層精英貫徹到具體的治理行動中。

基層治理共同體需要高階價值統領

基層治理共同體作為小規模公共性共同體，其內部組成對共同體行動影響大，外部環境對其影響更大。想要實現善治，需要內部行動骨干投入時間和情感協調內外關系，控制內部活動的負外部性。

基層治理共同體因規模小而更具多樣性。基層治理與國家治理、地方治理一樣，圍繞高度穩定、容易識別、便于區分的物理空間展開，無論是作為國家治理接點的區縣[1]、街道鄉鎮，還是基層群眾自治的社區（村），甚至是居民小區、樓宇單元，本質上都是物理空間。基于物理空間的基層治理要求對屬地空間內的人群和組織進行全面覆蓋、普遍服務，基層黨組織、基層政府、自治組織（村民委員會、居民委員會、業主委員會等）、社會力量（屬地企業、物業服務企業、社會組織等），以及公民個人及家庭，都是基層治理的主要行動者；這些行動者在本地力量和資源的支持和規約下形成自成一體的、微型的公共治理共同體。基層治理共同體作為國家治理、地方治理的子系統，國家治理、地方治理各種行動者的影響都會投射到基層治理內部。來自國家治理自上而下的政策指引，一些有普遍適用性的基層治理經驗被政府作為示范向基層推廣，如“黨建引領”“四議兩公開”“三社聯動”等，使基層在治理結構和治理模式上出現一定程度的趨同性。盡管如此，在相對狹小物理空間形成的基層治理共同體，仍然呈現出空間差異大、組成差異大，行動者差異大的特征，導致基層治理在一定程度上表現出明顯的差異。

基層治理共同體的內在差異帶來治理差異。基層治理共同體的物理空間屬性以及資源稟賦存在明顯差異。例如，城市商業中心的樓宇、城市建成區的居民小區、農業區的村莊、牧區的居民點等，彼此差異十分明顯，即使是同類型物理空間，由于用途和使用者的差異，亦有可能產生明顯差異。

作為小規模公共系統的基層治理共同體，各類行動者的差異會更多地影響基層治理共同體行動。包括基層黨組織、基層政府、自治組織、物業服務企業、社會組織、公民個人及家庭，各自的特點以及各自領導者處理相互間關系的差異都會影響基層治理共同體。基層治理共同體內部各類行動者本身規模較小，行動者內部的差異受個體尤其是受領導者的影響較大，也是基層治理共同體帶有領導者個人色彩的主要原因。

不同基層治理共同體的成員資格邊界控制機制存在明顯差異。對于具體的基層治理單元而言，“誰擁有參與資格”盡管有法律進行規范，但基層治理共同體實際上有自己的邊界控制機制，且該機制存在非常大的差異。處在兩端的分別是以土地集體所有的村莊與以房屋所有權商品化的城市商品房居住小區。在土地集體所有的村莊，個人和家庭能否參與基層治理、能否獲得集體土地收益，取決于個人和家庭是否在村里擁有承包地或戶口。村莊較為強調封閉性，往往傾向于縮小共享范圍，甚至會排斥“出嫁女”[2]。房屋所有權商品化的城市商業房居住小區則取決于個人與房屋的物權關系，即個人是否房屋的產權人或家庭成員、租客等。

不同基層治理共同體的治理內容，多圍繞著自身資源展開，城鄉基層治理存在顯著區別。基層治理的關鍵在于優化自身，各個基層治理共同體主要是針對自身短板進行優化完善。比如，除了常見的改善人居環境之外，鄉村普遍把經濟發展放在重要位置；而城市建成區的社區則根本沒有經濟發展的職能和需要，往往把社區矛盾化解放在首位。

基層治理共同體有鮮明的領導者個人色彩。小規模組織中領導者的作用更為明顯，基層治理共同體的各類參與者都存在類似的小規模組織現象，使得基層治理看似有許多共性，政策措施也相近，但實際治理效果卻明顯不同，其主要原因實際上在于基層治理的領導者不同。在基層常見的現象是，一個優秀的基層領導可以帶領和推動社區（村）治理的好轉；反之，則會使其停滯不前。基層治理共同體的“領頭雁”、基層治理組織機構參與者的領導[3]，是基層治理中的關鍵因素。

基層在外部環境與自主治理探索中尋求發展。基層治理共同體作為制度性共同體，其治理活動必須在法治制度框架下展開。基層治理共同體處在國家治理、地方治理的末端，制度環境中自上而下的各種因素，尤其是關于基層的治理取向、制度安排、治理情境、要素結構、工作機制、行動指引等，對基層治理行動都會產生顯著影響。

基層治理的內容集中在具體事務的操作上，除了人居環境、生產生活活動外，鄰里關系、家族關系、家庭關系等瑣碎事務，只要對治理效果形成較大影響就可能成為基層治理內容。國家治理、地方治理系統對基層治理的影響集中于主導價值取向、整體性制度安排、宏觀設定治理情境、調節構成要素等領域，而無法對紛繁復雜的基層事務，尤其是群眾性事務、具體事務面面俱到地指導、參與。同時，基層治理也不可能依賴上級幫自己解決所有問題，必須走“自己的問題自己解決”的自主治理之路。

社區（村）基層治理共同體本身的自治屬性以及自主治理特點，決定了其治理活動的核心是內部治理，通過內部的具體行動在細節上豐富完善工作機制、調整要素結構、重塑治理情境，構造自主治理小環境。形成自主治理小環境的過程需要相當長時間的政策持續，一些成功的基層治理經驗在更大范圍起到示范作用后，甚至有可能反過來重塑相關制度安排與制度取向。浙江省安吉縣自2003年起響應省委“千村示范萬村整治”號召，啟動了鄉村治理，并于2008年率先啟動美麗鄉村建設。縣委縣政府多任領導一以貫之、狠抓落實，使安吉縣成為踐行“兩山”理論的實踐典范。黨的十九大報告提出：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持資源節約和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境。”此后，我國大力推進生態文明建設，踐行綠色發展理念，取得了豐富的理論和實踐成果。安吉縣的基層治理實踐和經驗繼而轉化為影響全國鄉村建設的價值取向與制度安排。